市場準入監(jiān)管：確保銀行業(yè)安全第一道關口

市場準入監(jiān)管是銀行監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一，它是指通過對銀行機構進入市場、經營金融產品、提供金融服務依法進行審查和批準，將那些有可能對存款人利益或銀行業(yè)健康運轉造成危害的金融機構拒之門外，來保證銀行業(yè)的安全穩(wěn)健運行。市場準入監(jiān)管的目的在于防止過度競爭，維護銀行特許權價值；抑制逆向選擇，防止投機冒險者進入銀行市場；同時促使銀行審慎經營，防止銀行過度冒險行為。由于存款保險（無論是顯性的，還是隱性的）會導致銀行的道德風險，市場準入監(jiān)管就成為確保銀行業(yè)安全的第一道關口。通過對銀行體系“進入通道”和組織結構的管理，銀行監(jiān)管對整個銀行業(yè)的結構和規(guī)模都會產生重大。 　　市場準入監(jiān)管的基本要求　　《有效銀行監(jiān)管核心原則》（以下簡稱《核心原則》）中涉及市場準入監(jiān)管的一共有四條原則，即原則2、原則3、原則4和原則5。《核心原則》原則2首先強調，監(jiān)管機構應明確界定被監(jiān)管對象，界定對銀行機構的發(fā)照安排和執(zhí)照允許的業(yè)務范圍，即銀行允許從事哪些業(yè)務活動、禁止從事哪些業(yè)務活動。只有持有營業(yè)執(zhí)照并接受銀行監(jiān)管的機構才能辦理吸收公眾存款的業(yè)務，未經批準吸收公眾存款的行為均屬于非法行為。
　　《核心原則》原則3具體規(guī)定了五個方面的銀行發(fā)照標準，包括銀行所有權結構，經營計劃、控制制度和內部組織結構，董事和高級管理人員的資格審查，財務預測以及對外資銀行的審批�！逗诵脑瓌t》要求，監(jiān)管機構應當能控制銀行準入，制定準入標準，確保新的銀行機構所有權結構和經營計劃合理、董事和高級管理人員合格、內部控制和風險管理完善、包括資本金在內的預計財務狀況良好。如果認定申請人達不到標準，監(jiān)管機構有權拒絕審批。當某家已成立的銀行機構不能達到上述標準時，可以據此吊銷其執(zhí)照。
　　除審批新銀行外，《核心原則》原則4明確了對銀行股權變動的準入管理。它要求監(jiān)管機構全面掌握銀行股權的變化情況，對于超過一定持股比例的銀行股權的變動，應當經過監(jiān)管機構批準或備案同意；對于低于該持股比例的銀行股權的變動，監(jiān)管機構也要關注其對銀行控制權和管理結構的任何不利影響。如果投資者不能滿足相關的監(jiān)管規(guī)定，或者其資格條件與新設銀行股東的各項標準不相一致，監(jiān)管機構應當有權制止這種投資，以此防止不符合條件的投資者或者惡意經營者規(guī)避市場準入監(jiān)管，以投資方式間接進入銀行業(yè)。
　　由于銀行的收購與投資活動會影響銀行的財務狀況、內部控制和風險管理能力，因此，《核心原則》原則5中要求，為保持與發(fā)照標準的一致性，監(jiān)管機構應當有權制定關于銀行重大收購、投資活動的審查標準，明確哪類收購或者投資需要事先批準、哪些需要事先報告。
　　我國市場準入監(jiān)管的進展
　　按照我國現行規(guī)定，對銀行機構的市場準入監(jiān)管主要包括機構審批、業(yè)務審查、高級管理人員任職資格審查三個方面的。我國和法規(guī)明確規(guī)定了銀行機構的市場準入監(jiān)管標準，如銀行機構的設立需要符合國民的客觀需要，符合金融業(yè)發(fā)展的政策和方向，符合最低資本金及股權結構和股東資格、公司治理和內部控制等要求；銀行開辦新業(yè)務需要根據業(yè)務風險特征建立完善的風險控制系統(tǒng)，并建立嚴格的業(yè)務操作規(guī)程和安全保障�？傮w上看，我國銀行市場準入監(jiān)管的法律法規(guī)基本健全，監(jiān)管機構對銀行市場準入和資格的監(jiān)管比較嚴格。
　　銀監(jiān)會成立以后，明確了“管法人、管風險、管內控、增強透明度”的監(jiān)管理念和促進金融的穩(wěn)定和金融創(chuàng)新共同發(fā)展等六項良好監(jiān)管標準，通過宣傳和實施《銀行業(yè)監(jiān)管管理法》，增強了依法監(jiān)管的自覺性和主動性。在市場準入監(jiān)管方面，中國銀監(jiān)會具體開展的工作包括：明確新設商業(yè)銀行的六條標準，將風險評級結果作為商業(yè)銀行市場準入監(jiān)管的重要依據，鼓勵城市商業(yè)銀行根據自愿和市場原則實施兼并重組；發(fā)布《境外金融機構投資入股中資金融機構管理辦法》，鼓勵民間資本和外國資本入股現有商業(yè)銀行；制定了《商業(yè)銀行與內部人和股東關聯交易管理辦法》，加強對投資人及其關聯方入股金融機構的管理。此外，中國銀監(jiān)會還發(fā)布了《關于調整銀行市場準入監(jiān)管方式和程序的公告》、《商業(yè)銀行服務價格管理暫行辦法》、《金融機構衍生產品交易業(yè)務管理暫行辦法》和《關于非銀行金融機構開辦新業(yè)務有關審批事項的通知》等部門規(guī)章，通過對銀行業(yè)務行政審批事項的規(guī)范和清理，減少和簡化行政審批手續(xù)，促進銀行業(yè)的發(fā)展和對外開放。
　　但我們也清醒地看到，我國銀行市場準入監(jiān)管與《核心原則》的要求相比還存在相當差距。例如，市場準入審批還不夠規(guī)范、高效和透明；對銀行股東資格和股權結構的監(jiān)管還有待完善，如對關聯股東沒有明確的界定，致使有些投資者通過關聯投資入股商業(yè)銀行，使銀行的實際控制權發(fā)生變化；對商業(yè)銀行新業(yè)務的準入設限不科學，一定程度上影響了商業(yè)銀行的業(yè)務創(chuàng)新和有效監(jiān)管；現行法律、法規(guī)和規(guī)章對銀行大額收購和投資行為以禁止性規(guī)定為主，與市場發(fā)展需求也不相適應；對高級管理人員的審核不夠全面，不能對擬任人的品行、專業(yè)能力和工作業(yè)績進行有效考核，未能建立起商業(yè)銀行高級管理人員的管理信息系統(tǒng)，包括“黑名單”制度。另外，市場準入與持續(xù)監(jiān)管存在脫節(jié)現象，如對銀行高級管理人員的監(jiān)管偏重于任職資格核準，未能對履行職責的情況定期作出評價。
　　當前比較突出的一個是如何較好地把握支持創(chuàng)新與審慎監(jiān)管的關系。我國的商業(yè)銀行普遍存在公司治理不夠完善、風險管理和內部控制機制不夠健全的問題，有些銀行在開展新業(yè)務之前，缺乏深入的市場調研論證，甚至對該項業(yè)務及其風險缺乏了解，沒有制定成型的規(guī)章制度，也缺乏對業(yè)務風險進行監(jiān)控的能力，因此，監(jiān)管部門從我國銀行業(yè)實際出發(fā)，對商業(yè)銀行開辦的一些風險較高的新業(yè)務實行審批制是必要的。但是，由于多種原因，對商業(yè)銀行開辦新業(yè)務的準入設限怎樣算是和合理，在政策和法規(guī)上并不十分明確。例如，在我國金融業(yè)實行分業(yè)經營的大框架之下，對銀行業(yè)務范圍的內涵和外延缺乏詳盡的解釋和說明，對“新業(yè)務”的認定標準并不明確，在這種情況下，監(jiān)管部門在審批商業(yè)銀行推出的部分具有混業(yè)經營傾向的創(chuàng)新產品時，往往需要較長時間，這就對商業(yè)銀行的業(yè)務創(chuàng)新帶來不利。又如，按照現有文件的規(guī)定，對商業(yè)銀行開辦新業(yè)務既有審慎性監(jiān)管要求，也涉及許多具體規(guī)定，由于業(yè)務準入管理適用的部分規(guī)章是在過去若干年中由人民銀行、外匯局等部門分別、陸續(xù)發(fā)布的，客觀上存在本外幣業(yè)務之間、國有銀行和股份制銀行之間、中外資銀行之間業(yè)務準入標準和程序不統(tǒng)一的問題，對不同類別銀行開展同類業(yè)務形成了不同待遇。
　　進一步改進市場準入監(jiān)管
　　面對我國銀行業(yè)改革和的新形勢，銀監(jiān)會已經制定了提高我國銀行監(jiān)管有效性的中長期規(guī)劃，并正在采取一系列改進措施，因此，今后一段時期我國銀行市場準入監(jiān)管將會有進一步的發(fā)展，具體包括：
　　一是通過樹立良好的監(jiān)管理念，明確監(jiān)管事權和責任，完善市場準入監(jiān)管審核機制，保證獨立、客觀和公正地履行審批職責，提高準入管理的權威性和有效性；按照《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的相關要求，制定公開、透明的機構審批標準和程序，公示市場準入監(jiān)管程序，提高審批效率。
　　二是結合對銀行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、整體布局的，加強機構審批中對經營策略和業(yè)務計劃、公司治理、內部控制、財務狀況、資本金來源和補充能力等方面的審查。
　　三是進一步規(guī)范對關聯股東、銀行股權變更的管理，加強對股東資格的管理，對股東的資金來源、財務狀況、資本補充能力和誠信狀況進行審查。
　　四是規(guī)范和完善對銀行機構圍和新業(yè)務的審批管理，根據《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第十八條的要求，規(guī)定并公布需要審查批準或者備案的業(yè)務品種，支持和鼓勵銀行開展業(yè)務創(chuàng)新。
　　特別是今后一段時期，我國商業(yè)銀行金融創(chuàng)新的能力將大大加強，創(chuàng)新速度在加快，產品的復雜程度也在逐漸增加，相對于機構審批和高級管理人員任職資格審查，銀行新業(yè)務的準入將成為今后市場準入監(jiān)管的重點。這就要求監(jiān)管部門適應國內外、金融形勢的變化，及時調整不適宜的政策法規(guī)，為中資銀行創(chuàng)造良好的創(chuàng)新和競爭環(huán)境。如對一些在國外已經比較成熟且普遍推廣但國內銀行尚未開發(fā)、推廣的金融工具和金融產品，允許商業(yè)銀行先試辦；根據市場競爭環(huán)境的變化和商業(yè)銀行內部控制的完善程度，積極穩(wěn)妥地放開業(yè)務準入限制，簡化審批程序，支持商業(yè)銀行在增強自我約束能力的基礎上穩(wěn)健發(fā)展。

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