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PPP項目的識別、篩選與PPP項目融資方式
PPP項目是如何識別和篩選的?其中PPP項目融資方式有哪些呢?
PPP項目的識別
PPP適用于哪些領(lǐng)域?
《財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財金[2014]76號，以下簡稱“76號文”)要求“各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等”。
可見，財政部突出了PPP的重點關(guān)注領(lǐng)域，而非列舉所有適用于PPP的領(lǐng)域。發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗表明，基礎(chǔ)設(shè)施是適用PPP的最適合的領(lǐng)域，濟(jì)邦公司翻譯的經(jīng)典教材《公私合作伙伴關(guān)系：基礎(chǔ)設(shè)施供給和項目融資的全球革命》一書中，將基礎(chǔ)設(shè)施從經(jīng)濟(jì)、社會、硬、軟四個方面進(jìn)一步細(xì)分了四類基礎(chǔ)設(shè)施。PPP的適用領(lǐng)域也從最初主要應(yīng)用在硬經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施(如高速公路、電力等)，逐步向軟社會基礎(chǔ)設(shè)施(如社會保障、社區(qū)服務(wù))等領(lǐng)域延伸。故PPP主要適用于泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用、公共服務(wù)等。
或許有人會問：為什么是泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域而不是其他領(lǐng)域?筆者認(rèn)為，泛基礎(chǔ)設(shè)施暗含著一個很重要的'特征“公共所有”，某領(lǐng)域的項目若非公共所有，則根本不存在PPP的可能性。比如我們接觸到某省剛推出了一個PPP項目，是建造一座商務(wù)大樓，主要用途為商業(yè)綜合體和企業(yè)辦公。這座大樓的建造完全是市場行為，而非公共所有，所以不是PPP項目。此外，泛基礎(chǔ)設(shè)施還有“需要持續(xù)服務(wù)”、“巨大的外部性”及“典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)”等特征，這些特征也決定了泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的服務(wù)供給，必須交由代表社會公眾利益的政府。為了提升泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足公眾多樣化需求，緩解政府資金壓力等諸多訴求，于是PPP應(yīng)運(yùn)而生。
PPP項目的篩選
財政部76號文明確，“適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點。優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。”
財政部描述適合PPP項目的特點，反映了PPP項目的一些重要特征，但非全部，且財政部本身有化解地方債務(wù)、防范財政風(fēng)險的偏重考量，所以優(yōu)先選擇有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。而筆者在PPP的咨詢實踐中發(fā)現(xiàn)，純公益性、無收費(fèi)機(jī)制或者收費(fèi)機(jī)制很弱的項目并不在少數(shù)，很多這類項目也具備適合采用PPP模式的基本特征。筆者認(rèn)為，適合采用PPP的項目首先應(yīng)具備以下幾個基本特征：
(1)參與方至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)。如前所述，PPP適用于“公共所有”的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，提供的須為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，故PPP的參與各方必須至少有一方應(yīng)為公共機(jī)構(gòu)，也即PPP中的“Public”，且財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金〔2014〕113號，以下簡稱113號文)也特別明確了此公共機(jī)構(gòu)為“縣級以上人民政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”。除了公共機(jī)構(gòu)，其他市場主體各方之間的合作項目為市場行為，不是PPP項目，如商品房的買賣、商品交易等。
(2)需求長期穩(wěn)定。公共產(chǎn)品(含公共服務(wù))具備長期、持續(xù)、連貫的大量需求是PPP應(yīng)用的基本前提，項目若非有長期穩(wěn)定需求(如政府為履行其自身職能需要購買某專業(yè)設(shè)備)，則此類項目不適合采用PPP。
(3)參與各方應(yīng)建立長期合作關(guān)系，合作關(guān)系應(yīng)是持久且有關(guān)聯(lián)的，也即PPP中的“Partnerships”。PPP的本質(zhì)是社會資本向政府提供一項服務(wù)，而非一項資產(chǎn)。以交通工程建設(shè)項目而言，政府需要社會資本為其提供滿足老百姓需求的出行服務(wù)，而非交通工程本身，故需要政府與社會資本建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，各盡其責(zé)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，社會資本承擔(dān)起設(shè)計、融資、建設(shè)、運(yùn)營等全生命周期的責(zé)任，特別是運(yùn)營環(huán)節(jié)，合作期限往往持續(xù)數(shù)十年，單純的交通資產(chǎn)建設(shè)交付的項目并不適合采用PPP模式。
此外，適合采用PPP的泛基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項目一般還具備以下特征：
(1)投資額具有一定規(guī)模(一般要求至少達(dá)到1億人民幣以上，因而最好是基于規(guī)模性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營類項目)。根據(jù)國際慣例，PPP的應(yīng)用對項目規(guī)模有一定要求，一般涉及大額資本投資，因為PPP項目一般有較高的交易成本，如果投資額過小，交易成本占比過高，則很難實現(xiàn)項目的物有所值(VFM)。
(2)項目對所提供的服務(wù)有一定的專業(yè)性要求。能發(fā)揮社會資本的技術(shù)、融資、管理等方面的優(yōu)勢，且鼓勵社會資本在項目全生命周期的合作過程中，更加注重服務(wù)或解決方案創(chuàng)新的項目比較適合采用PPP，簡單、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)度低的普通服務(wù)外包不適合采用PPP模式。
(3)風(fēng)險能夠合理分擔(dān)給社會資本。項目風(fēng)險能否得到合理轉(zhuǎn)移，也是判斷項目是否采用PPP的重要考量因素，如果項目大部分風(fēng)險并不適合轉(zhuǎn)移給社會資本方(或者即便可以轉(zhuǎn)移給社會資本方，成本也相當(dāng)高)，則項目并不適合采用PPP，而是由政府方來實施更物有所值。
建設(shè)
財政部113號文明確“政府和社會資本合作項目由政府或社會資本發(fā)起，以政府發(fā)起為主”。即PPP項目的識別主體有兩方，即政府方和社會資本方。政府方發(fā)起程序為“財政部門向行業(yè)主管部門征集。行業(yè)主管部門從國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及行業(yè)專項規(guī)劃中遴選潛在項目”，社會資本方發(fā)起程序為“社會資本應(yīng)以項目建議書的方式向財政部門推薦潛在政府和社會資本合作項目”。
財政部明確了PPP項目的發(fā)起主體和程序，而在PPP項目推進(jìn)實踐中，社會資本發(fā)起較為鮮見，絕大部分均為政府發(fā)起，但現(xiàn)階段政府在機(jī)構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)、配套制度建設(shè)等方面均普遍滯后。
(1)機(jī)構(gòu)建設(shè)方面。財政部已成立PPP處及PPP中心，在PPP政策制定、宣傳培訓(xùn)、統(tǒng)籌引導(dǎo)等方面發(fā)揮了重要作用，PPP在國內(nèi)的較快發(fā)展與國家層面PPP專門機(jī)構(gòu)的成立與推動密不可分。
但在各地方政府層面，機(jī)構(gòu)建設(shè)工作參差不齊，大部分省、市(包括地縣兩級)均沒有設(shè)置專門機(jī)構(gòu)，很多省市設(shè)立了臨時機(jī)構(gòu)(如PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組、工作小組等)。筆者認(rèn)為，PPP專門機(jī)構(gòu)的設(shè)立對PPP的健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要，PPP發(fā)展較為成熟的國家均成立了跨部門的專門機(jī)構(gòu)，在英國，PPP的主管部門是財政部，政策制定和實施的職能具體由下設(shè)的英國基礎(chǔ)設(shè)施中心(IUK)承擔(dān)。
(2)能力建設(shè)方面。財政部113號文發(fā)布后，財政部已于2014年底組織了一輪全國的PPP培訓(xùn)工作，效果顯著，各地方對PPP經(jīng)歷了一個從陌生到逐步熟悉的過程。隨后，很多省份也開展了相應(yīng)的PPP培訓(xùn)，應(yīng)該說這些工作的開展為PPP的推動打下了基礎(chǔ)，但能力建設(shè)工作仍任重而道遠(yuǎn)。
在實際的PPP咨詢實踐中，筆者發(fā)現(xiàn)各地對PPP的理解各異，掉餡餅論、甩包袱論、融資工具論等等不一而足，在實際操作PPP項目時更是一頭霧水、無從下手，如此都不利于PPP的可持續(xù)發(fā)展和PPP項目的順利推進(jìn)。筆者建議各級政府、社會資本及金融機(jī)構(gòu)從建立對PPP的本質(zhì)認(rèn)識出發(fā)、以指導(dǎo)PPP項目實操為目標(biāo)，有序、系統(tǒng)地開展PPP相關(guān)的能力建設(shè)工作。
(3)配套制度建設(shè)方面。PPP作為新生事物和政府創(chuàng)新的采購方式，在項目立項、項目審批、用地、政府監(jiān)管等諸多方面均與現(xiàn)行的相關(guān)制度或多或少存在一些沖突與不適應(yīng)。這就需要國家和各地方層面在配套制度、政策、審批及監(jiān)管等各方面進(jìn)行必要的修訂與完善，以克服PPP項目推進(jìn)過程中遇到的障礙，促進(jìn)PPP項目的順利落地。
健全
財政部113號文要求“財政部門會同行業(yè)主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作”、“財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的'項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例”，并明確規(guī)定“通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進(jìn)行項目準(zhǔn)備”。
財政部的要求很明確，PPP項目要通過物有所值(VFM)評價和財政可承受力論證，作為PPP咨詢從業(yè)者，我們對此頗為認(rèn)同。
PPP發(fā)展較為成熟的發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗表明，物有所值評價工作頗受重視，一個PPP項目的物有所值評價工作往往也需要花費(fèi)大量的時間和精力，從定性和定量兩個方面進(jìn)行系統(tǒng)評價，以確保PPP項目是物有所值的。而且，在PPP項目采購、項目執(zhí)行、項目移交的各階段進(jìn)行反復(fù)多次的物有所值評價。在此過程中，也積累了大量的數(shù)據(jù)、信息和豐富的經(jīng)驗。
現(xiàn)階段，國內(nèi)的物有所值評價工作尚處于起步階段，方法工具仍不健全，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息積累較少，財政部已在著手頂層設(shè)計工作，各地方在PPP項目的推進(jìn)過程中大多也已開展了物有所值的定性評價及財政可承受力的簡單論證。
國內(nèi)推廣PPP項目，應(yīng)借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗，規(guī)范、扎實、有序地推進(jìn)物有所值評價和財政可承受力論證的工作，著眼長遠(yuǎn)，做好做足PPP項目的前期工作。文 | 李紀(jì)峰(濟(jì)邦咨詢公司總經(jīng)理助理、總監(jiān))
PPP項目融資方式大全
股權(quán)出資
一般來說，作為PPP項目公司的股東，其特別的優(yōu)勢在于能夠獲得項目運(yùn)營收益，通過參與或掌握公司的整體運(yùn)營，而掌控其收益大小，多勞多得。除此之外，如果股東同時為項目公司的服務(wù)提供商或貨物供應(yīng)商，其還能以此獲得更有利的商業(yè)機(jī)會。但相較于其他債權(quán)類的出資人，其劣勢在于，股東對于公司財產(chǎn)收益分配的優(yōu)先權(quán)最弱，其只有等債權(quán)人的債權(quán)獲得滿足時才能獲得其股權(quán)投資的收益。總的來說，利用股權(quán)投資，風(fēng)險最大的同時收益也最大。常見的股東是項目參與方、當(dāng)?shù)赝顿Y者、政府、特許權(quán)獲得方、機(jī)構(gòu)投資者、雙邊或者多邊組織等。
對于債權(quán)人來說，降低其投資風(fēng)險的方式一般有三種：其一，獲得銀行或者第三方的擔(dān)保;其二，盡量選擇預(yù)付一定比例或者按比例分階段支付投資款項以為自己留有資本緩沖;其三，選擇突破有限責(zé)任公司的責(zé)任限制而向股東追索公司債務(wù)，而達(dá)到該目的一般只要得到股東的特別承諾即可，其本質(zhì)無外乎是第三方擔(dān)保。這種情況主要出現(xiàn)在項目的某個環(huán)節(jié)風(fēng)險過高而難以獲得投資時，股東作為項目公司的所有人更愿意在針對這一環(huán)節(jié)承擔(dān)額外的擔(dān)保責(zé)任。
債權(quán)出資
與股權(quán)出資相比，借款人的優(yōu)勢重點體現(xiàn)在利益的優(yōu)先分配早于股東獲得受償，而劣勢在于收益有限。一般來看，債務(wù)償還往往以固定或者浮動利率為基準(zhǔn)、由債務(wù)人按周期支付。除此之外，對于選擇借款人時，需要特別注意的是以下幾個問題：
多邊組織和出口信貸機(jī)構(gòu)：通過這個渠道獲得的一攬子貸款可以避免一定的政治風(fēng)險、獲得東道國政府在貸款償還方面所給與的優(yōu)惠政策，但由于這種貸款的限制和要求比較嚴(yán)格，一般往往難以獲得。
商業(yè)銀行：對于長期貸款來說，商業(yè)銀行是常見的選擇。相較于通過發(fā)放債券，商業(yè)銀行貸款的優(yōu)勢在于其給予了借款人一定的協(xié)商余地，在項目周期長、未來風(fēng)險難以預(yù)計的情況下，給予債務(wù)人更大的調(diào)整空間;
設(shè)備提供商、融資租賃出租人等：為了獲得商業(yè)機(jī)會、對銷售其產(chǎn)品更為有利，有些項目的設(shè)備或服務(wù)提供商也會同意提供借款;融資租賃出租人與設(shè)備提供商在這一點上類似，即為了對出租其產(chǎn)品更有利而愿意提供更有競爭力的融資條件。
銀團(tuán)聯(lián)合貸款：銀團(tuán)里每個銀行所提供的貸款都是獨(dú)立的，其都有著獨(dú)立的權(quán)利和義務(wù)，因而基本不會為其他銀行做背書。代理銀行作為中間方，則在此代表銀團(tuán)向借款人提出條件、核實借款人是否最終達(dá)成要求、領(lǐng)取銀團(tuán)的借款并計算利率等，這種方式因為結(jié)構(gòu)復(fù)雜而往往適用額度更大的.項目。
銀行信用證、保函
這些方式本質(zhì)上都是在降低項目公司的資金占有率，提高資金流動性，類型多是單證一致、見票即付，部分情況下也可能需要拿著法院判決或者仲裁裁決以證明有關(guān)違約行為后而才能拿到付款。銀行在發(fā)放這些票證或者提供擔(dān)保時基本都會要求委托方提供與其擔(dān)保數(shù)額相同的、多為更高數(shù)額的反擔(dān)保，在條件滿足時，銀行有權(quán)將該反擔(dān)保下項目公司的應(yīng)付價款轉(zhuǎn)換為其貸款而要求簽署債權(quán)人協(xié)議以確保其對項目公司的財產(chǎn)權(quán)利。
債券/資本市場融資
這種方式可以使得借款人直接從個人和機(jī)構(gòu)處獲得借款，而無需通過銀行這一中間方，一般來說，這種方式的優(yōu)點包括利率低、還款期長以及流動性強(qiáng)，而其缺點在于，牽扯到背書、承銷、信托、債券評級等多個環(huán)節(jié)及資質(zhì)要求等，導(dǎo)致審批多、耗時長、程序復(fù)雜、靈活性差、風(fēng)險高。一般來看，在項目初期不會采用這種融資方式，但一般當(dāng)項目經(jīng)過建設(shè)期而項目風(fēng)險已經(jīng)在較大程度上降低后，對于項目再融資還是可以采用這一方式。
夾層融資
夾層融資也被稱為備用資金，因其介于股權(quán)投資與債權(quán)投資之間，其受償?shù)膬?yōu)先權(quán)也介于二者之間，即遲于債權(quán)人而早于股東受償或獲得收益分配。夾層融資的典型方式包括提供次級貸款和發(fā)行優(yōu)先股，前者體現(xiàn)為晚于普通借款人受償，后者體現(xiàn)為可以獲得項目收益分配但并不能參與公司運(yùn)營。一般項目公司采用這種方式的動機(jī)在于控制其資產(chǎn)/債務(wù)比例，尤其是在項目出現(xiàn)預(yù)算外的超支情況時(10%以內(nèi))，為了盡快獲得資金，而采用這種方式進(jìn)行融資。
但這種融資方式的特點在于成本較普通貸款高，由于夾層融資下的投資人要晚于普通債權(quán)人獲得收益分配，為了彌補(bǔ)其所承擔(dān)的風(fēng)險，項目公司一般會選擇向其提供高于普通貸款更高的利息或向其分配項目公司收益(表現(xiàn)為向其提供期權(quán)、可轉(zhuǎn)換債券等選擇)，一般會通過信托方式安排。
債權(quán)人協(xié)議
債權(quán)人協(xié)議是指，為了確定不同債權(quán)人之間的利益分配，債權(quán)人之間可就與影響受償相關(guān)的問題特別達(dá)成一些協(xié)議，包括確立資金支取次序、到期債務(wù)安排、債權(quán)分配方式、擔(dān)保性權(quán)利安排、支付管理、決議方式、保險基金管理、技術(shù)顧問管理等，其對協(xié)調(diào)PPP項目融資管理有著核心作用。
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