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2015年中關于社區(qū)建設驅(qū)動力調(diào)研報告
中國社區(qū)建設正處于探索期，如何引導社區(qū)建設走上科學發(fā)展之路，著實提升社區(qū)管理和服務水平，成為一個亟待研究的重要課題。筆者通過對區(qū)模范社區(qū)的調(diào)研，了解到社區(qū)建設在近年來雖然取得一定成果，但社區(qū)工作者的精力主要被束縛在各種具體事務、檢查接待中，根本無法抽調(diào)人力為社區(qū)居民提供更深入的服務項目。社區(qū)居委會這只“輪子”跟不上科學發(fā)展和居民需求的步伐，社區(qū)建設需要引入“驅(qū)動力”提升管理和服務水平。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)：凡是社區(qū)民間組織發(fā)展得比較好的社區(qū)，其群眾參與的積極性和可利用資源就能得到比較充分的調(diào)度，社區(qū)工作開展得就比較好。民間組織在社區(qū)建設中起到了“驅(qū)動力”作用，它為政府職能下移和居委會減負二者的矛盾癥結找到了一條解決途徑，同時能整合各種資源為社區(qū)居民提供更加多樣化的社區(qū)服務。
一、目前社區(qū)建設存在的主要問題
建成“全國和諧社區(qū)建設示范市(區(qū))”，任重道遠。和諧社區(qū)建設成果到底怎么樣，還存在哪些問題，必須深入社區(qū)調(diào)研。筆者通過選調(diào)市區(qū)和區(qū)5個好、中、差發(fā)展各異的社區(qū)，采用座談會和實地考察及個別訪談的方式，了解到社區(qū)建設中存在的問題和困難，探討提升社區(qū)管理和服務水平的對策建議。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代社區(qū)已不是以往的居委會調(diào)解居民糾紛和政策的“傳話筒”，隨著社區(qū)居民物質(zhì)、文化、生活需求不斷增長，對社區(qū)服務能力的要求也越來越高，社區(qū)現(xiàn)有的服務水平與居民所期望還存在較大差距。存在的問題主要有以下幾點：
1.社區(qū)定位不明確，居民委員會功能錯位，難以有效發(fā)揮社區(qū)群眾自治組織的作用。
所謂“社區(qū)”就是社區(qū)居民委員會，簡稱“居委會”、“社區(qū)居民委員會”為中國大陸地區(qū)城市街道、行政建制鎮(zhèn)的分區(qū)即“社區(qū)”的行政管理機構，屬于城鎮(zhèn)居民的自治組織。從定義來看社區(qū)應該更多的體現(xiàn)為社區(qū)居民服務，而現(xiàn)實中的社區(qū)成為了“四不象”機構。調(diào)研中，許多社區(qū)工作者表達了這樣一種茫然：到底居委會是行政機構還是服務機構?說是服務機構，卻又承擔著各種行政任務，應付各種檢查，抽不出時間精力來“走千家、串萬戶”，為社區(qū)居民服務;說是行政機構，又沒有相應權力。本來社區(qū)居委會，履行的是基層群眾自治職能，它不是政府的派出機構，不能代替政府開展群眾工作。但面對人員與資金來源是由上級批、轉(zhuǎn)這一現(xiàn)實情況，所有下放到社區(qū)的工作都變得“理所當然”、“理直氣壯”，社區(qū)居委會就是想拒絕也不敢。我們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不管是居委會工作成員，還是社區(qū)居民代表，都希望居委會從相關部門交辦的“規(guī)定動作”中解脫出來，真正發(fā)揮其服務居民的職能。
2.社區(qū)工作任務重，忙于承辦政府各條口任務、各種接待和臺帳，難以抽身為居民服務。
社區(qū)工作繁忙是眾所周知的事情，社區(qū)工作者加班加點是常事。據(jù)了解，一個社區(qū)基本配備人員9人左右，面臨為上萬居民服務，本身工作量大。現(xiàn)在加上政府各條口任務交到社區(qū)落實，每年需制作的工作臺帳就有百余套之多，且各部門條口工作規(guī)范還不統(tǒng)一，使社區(qū)進行大量重復勞動，從而浪費人力、物力、財力。有的工作人員反映：“如果是法定的社區(qū)工作范圍內(nèi)的事情，有多少，我們都毫無怨言地。而現(xiàn)在的許多工作，是一些行政部門硬派下來的。”
隨著城市管理重心的不斷下移，各項工作都要求走進社區(qū)，社區(qū)承擔著越來越繁瑣、越來越艱巨的任務，從計劃生育登記檢查、出租屋管理、維穩(wěn)綜治，到安全隱患排查、政策宣傳、社區(qū)居民文體活動開展，再到人口普查、經(jīng)濟普查等等，工作任務五花八門。公教一村社區(qū)居委會主任特意將目前社區(qū)所承擔的任務做了一個統(tǒng)計，一年的項目竟有210余項。
3.社區(qū)服務不深入，服務意識不足、服務內(nèi)容匱乏、服務方式單薄。
通過調(diào)查了解到，目前社區(qū)服務主要集中在社區(qū)治安、環(huán)境衛(wèi)生、幫困救助等領域，社區(qū)工作者主要精力停留在解決糾紛、幫扶弱勢群體上，社區(qū)服務不夠深入。社區(qū)工作者的服務意識還沒有完全轉(zhuǎn)變，一些社區(qū)工作者尚處于等待上級安排，等權要錢的狀態(tài);社區(qū)服務內(nèi)容匱乏，除了治安衛(wèi)生外，便民利民服務、勞動就業(yè)服務、助老托老托幼服務、醫(yī)療保健服務等諸多領域沒有開展起來;另外，服務方式也比較單薄，主要是由社區(qū)居委會承擔，民間組織偶爾客串，沒有充分發(fā)揮社區(qū)內(nèi)各組織的積極性，服務方式極少創(chuàng)新，沒有積極探索科學的、行之有效的服務方式。從調(diào)研中，我們了解到，對于現(xiàn)有的社區(qū)服務水平，“老百姓不滿意、上級不滿意、社區(qū)自己也不滿意”。由于社區(qū)負擔太重，大量工作停留在文字、政策落實等具體事務上，消耗掉大量時間，便得本應該走街串巷，了解民情民意，聯(lián)絡居民感情，組織、調(diào)動居民參與的各項民主、文化等相關活動越來越少、越來越缺，根本跟不上居民的物質(zhì)文化需求。
二、社區(qū)建設需要“驅(qū)動力”
社區(qū)是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，全心全意為居民服務是社區(qū)的天職。社區(qū)在城市建設管理、維護穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用。但由于體制等諸多方面因素的影響，社區(qū)自治組織的功能不能完全發(fā)揮，社區(qū)行使的職能和所承擔的任務，越來越趨于政府化了，使社區(qū)工作壓力越來越大。雖然各級政府一再強調(diào)為社區(qū)減負，但真正實施起來很難。去年市民政局也曾嘗試推行社區(qū)工作的準入制等辦法，以此給社區(qū)減少工作壓力，但并未從根本上解決問題。
造成目前社區(qū)建設定位不明確、工作任務重、服務不深入的癥結在于現(xiàn)有社區(qū)體制不科學，而形成這種體制的力量太復雜，太龐大，要想改變不是一朝一夕的事情。不可否認的是，所有政策的出發(fā)點都是好的，比方說為了創(chuàng)建和諧社區(qū)，政府各職能部門安排任務、及時檢查，而這些任務和檢查反過來卻又無形中加重社區(qū)負擔。從系統(tǒng)論的角度來看，社區(qū)建設已經(jīng)形成一個惡性循環(huán)。如何跳出這個圈子，走向良性發(fā)展道路?系統(tǒng)論認為，如果一個系統(tǒng)進入一個封閉性循環(huán)，要想改變這個循環(huán)，必須引入一個新的“驅(qū)動力”，這個“驅(qū)動力”如果能觸發(fā)關鍵問題的解決，就有可能改變循環(huán)的走向，由惡性循環(huán)轉(zhuǎn)變?yōu)榱夹匝h(huán)。
對比國內(nèi)與國外社區(qū)建設的經(jīng)驗，有一個明顯的區(qū)別：在國外，社區(qū)建設的主要力量是(NGO)既非政府組織，(相似我國的民間組織)政府更多在于管理與協(xié)調(diào)各類非政府組織;而在我國，盡管越來越重視發(fā)揮民間組織的作用，但基本上是政府主導模式，各地的社區(qū)建設，基本上是由政府為主導自上而下推動的，行政性強烈，官方色彩濃厚。雖然國情不一樣，我們無須照搬國外經(jīng)驗，但發(fā)揮社區(qū)民間組織的作用，使其承接一些工作，以此來減輕社區(qū)工作的壓力。
筆者在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，凡是社區(qū)民間組織發(fā)展得比較好的社區(qū)，其群眾積極性和各方面資源就能得到比較充分的調(diào)動，社區(qū)工作就開展得比較好。座談會中無論是居委會工作人員還是社區(qū)居民，普遍都認為社區(qū)民間組織健康運作確實減輕了社區(qū)工作負擔，推進了社區(qū)居民自治，拓展了社區(qū)服務內(nèi)容，創(chuàng)新了社區(qū)服務形式，是社區(qū)建設新的“驅(qū)動力”。
1.民間組織是實現(xiàn)社區(qū)減負、社區(qū)居民自治的驅(qū)動力。
社區(qū)建設任務繁重，如果都由政府和居委會承擔，無疑是不可完成的任務。通過發(fā)展民間組織承擔一些社區(qū)服務，間接上就能為社區(qū)“減負”，例如：區(qū)“心貼心社區(qū)服務中心”、區(qū)愛心助學協(xié)會兩個民間組織基本上承擔了區(qū)域內(nèi)的部分養(yǎng)老及相關助學服務，社區(qū)在這兩個方面就減少了一定的壓力。在調(diào)研中，有些社區(qū)充分發(fā)揮了各類民間組織的作用，社區(qū)開展工作時，把這些工作任務分配到相關民間組織，發(fā)揮社區(qū)骨干的作用，完成任務的效果比社區(qū)本身完成的還要好。如石頭城社區(qū)，在社區(qū)及相關部門的關心支持下成立了12支民間組織團隊，涉及治安調(diào)解、政策宣傳、計生衛(wèi)生宣傳、健康義診和家電維修等，這些民間組織幫助居委會完成了很多任務，有些任務居委會都難以解決的。再如康藏路社區(qū)，屬地內(nèi)基本是無物業(yè)老小區(qū)，社區(qū)書記積極引導、鼓勵德高望重的老黨員自發(fā)組織成立居民樓幢委員會，委員會成員分片管理樓幢，小區(qū)治安明顯得到改善。由此，筆者覺得社區(qū)民間組織雖然目前比較松散，但是它的確是社區(qū)減負，實現(xiàn)居民自治的好辦法，是建設和諧社區(qū)不可或缺的重要因素。有形與無形之中成為社區(qū)建設，社區(qū)自治管理的“驅(qū)動力”。
2.民間組織是拓展社區(qū)服務內(nèi)容、創(chuàng)新社區(qū)服務方式、提高社區(qū)服務效益的驅(qū)動力。
對于大多數(shù)社區(qū)居民來說，社區(qū)公共服務方面的需求是主要的，社區(qū)公共服務供給不足直接導致居民生活質(zhì)量下降。民間組織的出現(xiàn)突破了社區(qū)公共服務提供方面在政府和市場之間非此即彼的模式選擇，為公共服務提供了可供選擇的廣闊空間。民間組織具有不以營利為目的和志愿者參與的特點，它的服務是出于利他的志愿動機，可大大節(jié)省服務運營人力成本，所以在提供社區(qū)服務方面獨具優(yōu)勢。其運作效益是政府難以比擬的。在具體實踐中，群眾發(fā)揮自己的智慧，根據(jù)居民需要拓展服務內(nèi)容，創(chuàng)新服務方式，使社區(qū)居民得到更貼心的服務。
如社區(qū)空巢老人服務站、殘疾人康復站、托養(yǎng)中心、問題青少年幫教中心、等等社區(qū)服務民間組織，為老年人、殘疾人、無家可歸者、婦女兒童和失業(yè)者等提供了保護和支持，彌補政府和市場在提供公共服務產(chǎn)品方面存在的缺陷，為需求較高的人提供額外的公共服務，為有特殊需求的人提供特殊的公共服務產(chǎn)品。如社區(qū)幫教小組、溫馨家庭、心理咨詢機構等，配合街道、社區(qū)，關心幫助失足的青少年、刑滿釋放人員等社會邊緣人群，促使他們轉(zhuǎn)化;社區(qū)的人民調(diào)解組織，進行居民糾紛調(diào)解，解決分歧和沖突;社區(qū)組建的老人活動室、圖書室、醫(yī)療站、殘疾人托管服務中心等一批社區(qū)服務民間組織，在整合社區(qū)資源提供公共服務產(chǎn)品的同時，也為下崗職工提供了就業(yè)崗位，拓寬了就業(yè)渠道，減輕了政府解決就業(yè)的壓力，促進了社區(qū)居民安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定。
三、怎樣發(fā)揮民間組織“驅(qū)動力”作用
近年來，各級政府認識到民間組織在社區(qū)建設中的重要性，大力發(fā)展社區(qū)民間組織，如《中共市委市人民政府關于加快推進和諧社區(qū)建設的意見》規(guī)定：到“”末，每個社區(qū)都要有10支以上的社區(qū)服務類民間組織。但通過這次調(diào)研發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)社區(qū)的民間組織以合唱隊、舞蹈隊等自娛自樂型為主，真正的服務類民間組織很少。社區(qū)民間組織的發(fā)展還處于起步階段，且魚龍混雜，管理不規(guī)范，缺乏引導和資金支持，難以發(fā)揮其“驅(qū)動力”作用。
那么怎么樣才能發(fā)揮其“驅(qū)動力”作用?一輛汽車要想向前行駛，其驅(qū)動力必須足夠大;要想驅(qū)動力足夠大，其動力系統(tǒng)必須穩(wěn)固、強勁。民間組織要發(fā)揮其“驅(qū)動力”作用，需要在科學發(fā)展觀的指導下，建立一個穩(wěn)固、強勁的動力系統(tǒng)：健全的組織體系、科學的運作體系、嚴密的監(jiān)督體系、全面的評估體系。
1.建立健全民間組織發(fā)展體系，形成政府與民間組織互動、互補的體制和機制。
對民間組織的扶持有多種方式，包括優(yōu)惠政策、資金、人力資源等，但最得力、最有效的方式是積極創(chuàng)造條件，提供發(fā)展平臺，發(fā)揮民間組織參與社會管理和公共服務的作用。區(qū)政府對民間組織“心貼心社區(qū)服務中心”高度信任，全力支持其承擔“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”的運作，“心貼心社區(qū)服務中心”與政府呼應、互動，成功運作“居家養(yǎng)老服務網(wǎng)”，為4000多老年人解決養(yǎng)老難題。再如區(qū)愛心助學協(xié)會在區(qū)委組織部的支持下，以共產(chǎn)黨員注冊志愿者為發(fā)起，運用專職工作者來調(diào)動各方助學資金和資源，成立三年多來，籌措的社會資金百萬余元、調(diào)度了約達數(shù)百萬元的助學資源，共幫扶貧困家庭學生800余名，得到資助的學生達數(shù)萬余人次。以最少的運作費用贏得了最大的資源調(diào)度效果，以最小的人力成本取得最大的市場價值和社會價值。
這種互動、互補的體制和機制，使政府和民間組織的各自優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，合理整合社會資源，引導和調(diào)動各方面的積極性，促成良性互動。筆者在調(diào)研中了解到有些社區(qū)成立的治安隊、巡邏隊，社區(qū)治安情況大為改觀，為社區(qū)減輕了不少負擔。這些民間組織的負責人表示，他們目前都是志愿免費為居民提供社區(qū)服務，只需要社區(qū)構建平臺，幫助調(diào)度相關資源引導居民參與。這些民間組織發(fā)展得越好，社區(qū)居委會負擔越輕，就越能騰出時間精力去研究整合資源，為民間組織提供更廣闊的發(fā)展平臺;反過來，社區(qū)沒有充分信任民間組織，沒有積極為民間組織搭建平臺、調(diào)度資源，無法建立健全民間組織發(fā)展體系，社區(qū)工作就會缺乏有力的幫手，群眾參與社區(qū)建設的積極性也很難得到調(diào)動，和諧社區(qū)建設就成了一句空話。
2.建立科學的運作體系，制定社區(qū)民間組織發(fā)展規(guī)劃，建立定期溝通聯(lián)絡機制，積極探索政府“購買服務”、項目管理等多種形式，調(diào)動社會組織參與社區(qū)服務的積極性，促進公共服務社會化。
發(fā)揮民間組織“驅(qū)動力”作用重在落實，需要建立科學的運作體系，一套具體可操作的運作體系。筆者在調(diào)研中了解到，多數(shù)社區(qū)沒有具體的社區(qū)民間組織發(fā)展規(guī)劃，沒有建立起定期溝通聯(lián)絡機制，社區(qū)民間組織處于無序發(fā)展狀態(tài)。要使社區(qū)民間組織有序發(fā)展，首先必須制定社區(qū)民間組織發(fā)展規(guī)劃，由民政部門牽頭，依照實際情況制定規(guī)劃，各社區(qū)根據(jù)自身條件制定詳細發(fā)展規(guī)劃，公示在社區(qū)公布欄。其次是建立定期溝通聯(lián)絡機制，每月召開一次民間組織負責人或骨干會議，了解發(fā)展困難，落實發(fā)展規(guī)劃。定期溝通聯(lián)絡機制對民間組織健康發(fā)展非常重要，如石頭城社區(qū)，居委會經(jīng)常召開社區(qū)民間組織負責人會議，了解一段時間運作的問題和困難，群策群力解決難題，其結果是民間組織發(fā)展得很好，連附近社區(qū)的居民也被吸引參與進來。
除了科學規(guī)劃和定期溝通外，民間組織的長效運行需要不斷創(chuàng)新方式，可以探索政府“購買服務”、項目管理等多種方式，民間組織以尋找和發(fā)現(xiàn)新的社會需求為內(nèi)在動力機制，如發(fā)現(xiàn)一項新的社會需求時，社區(qū)居民委員會首先引導積極分子籌資來開拓這一服務項目，以服務產(chǎn)品的公信力贏得百性的認可和政府的信任，當政府發(fā)現(xiàn)開拓的服務項目使社區(qū)居民有了受益，再加大投入力度，給予支持。通過這樣一種購買政府服務的方式，民間組織既可以得到鍛煉提升，也有了與政府談合作的基礎，通過提供優(yōu)質(zhì)服務來獲得政府的財力支持，既可保持其自主性，也可促進自身管理的快速提升和成長。
3.建立嚴密的監(jiān)督體系，確保民間組織向良性方面發(fā)展，做到社區(qū)民間組織不越位，社區(qū)居委會不錯位。
民間組織首先要自我監(jiān)督、自我教育，積極接受政府、社區(qū)居委會、社區(qū)居民的監(jiān)督。提高社會的公信力，這樣才能保證正確的發(fā)展方向，經(jīng)得起時間考驗，才可能發(fā)展壯大。對民間組織的監(jiān)督有兩個原則要把握：一是引導民間組織規(guī)范服務，確保民間組織向良性方面發(fā)展，使其富有生命力。二是區(qū)分社區(qū)與民間組織的關系，做到社區(qū)民間組織不越位，社區(qū)居委會不錯位。
4.建立全面的評估體系，由社區(qū)民間組織理事會專門運作，探索建立一套行之有效的激勵機制。
建立社區(qū)民間組織理事會，由社區(qū)各民間組織負責人組成，實行自我管理，制定民間組織發(fā)展情況細則，定期開展自評、互評，評估的結果公布在社區(qū)公布欄內(nèi)，在社區(qū)內(nèi)形成民間爭創(chuàng)新、爭先進的良好風氣，對連續(xù)評優(yōu)的民間組織和志愿者進行表彰，從而帶動社區(qū)管理和服務水平的提升。
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