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中國PPP出現(xiàn)的10個問題
由于對PPP的操作理念和目標(biāo)定位存在分歧，對PPP作為促進(jìn)城市建設(shè)及融資創(chuàng)新工具的具體操作存在不同理解。同時，由于我國PPP制度頂層設(shè)計(jì)不完善、投融資體制改革不到位、政府職能轉(zhuǎn)變滯后、社會資本投資權(quán)益保障制度缺失、政策及法律體系不完善、部門之間缺乏統(tǒng)一有效的協(xié)調(diào)機(jī)制、項(xiàng)目參與各方信用履約機(jī)制不健全、專業(yè)咨詢服務(wù)能力不足等原因，使得PPP模式在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的推廣應(yīng)用存在各種苗頭性、傾向性突出問題，應(yīng)該引起高度關(guān)注。小編帶大家看看中國PPP出現(xiàn)的10個問題!
中國PPP出現(xiàn)的10個問題 1
1PPP引進(jìn)的社會資本屬于股權(quán)投資，還是屬于各種名目繁多的事實(shí)上的明股實(shí)債?
我認(rèn)為無論怎么強(qiáng)調(diào)PPP的治理能力、管理能力，PPP首要的功能還是融資功能。由于PPP融資所具有的特殊性，才衍生出這種模式所具有的促進(jìn)改革、機(jī)制創(chuàng)新等輔助功能。PPP融資的典型特點(diǎn)是有限追索或無追索項(xiàng)目融資，項(xiàng)目融資不同于企業(yè)融資、政府融資，它關(guān)注的不是目前的實(shí)力和水平，而是關(guān)注項(xiàng)目未來的現(xiàn)金流量水平。但由于我國特許經(jīng)營模式未來使用者付費(fèi)的市場容量、收費(fèi)機(jī)制、排他性機(jī)制等不明確，政府付費(fèi)也存在著政府的換屆和信用等問題，使得對PPP未來十年、二十年，甚至三十年的長期現(xiàn)金流量的預(yù)期困難，沒有信心，所以在這種情況下進(jìn)行股權(quán)投資很困難，這就導(dǎo)致PPP從一種股權(quán)投資演變成一種必須給出合理回報水平，而且在一定時期之內(nèi)地方政府必須接手的投資模式。這樣有一定的回報、一定的期限的融資方案，名義上是股本投資，實(shí)際上是債務(wù)投資，目前實(shí)際操作中已經(jīng)演變成各種名目的明股實(shí)債。
2PPP引入社會資本是進(jìn)行長期投資，還是過橋融資等各種類型的短期融資行為?
目前我國PPP最主要的參與主體，一是施工企業(yè)，二是各類基金投資人。施工企業(yè)追求的是短期的施工承包利潤，而各種各樣的基金投資者追求的是短期的財(cái)務(wù)回報。所以，PPP模式在事實(shí)上演變成各種類型的短期融資創(chuàng)新方式。
3我國推廣應(yīng)用PPP模式的目的，是為了實(shí)現(xiàn)地方政府去杠桿，還是為各種加杠桿提供創(chuàng)新工具?
我國本輪大力推廣應(yīng)用PPP模式的目的，是為了解決地方平臺公司的債務(wù)風(fēng)險問題，它是一種去杠桿的重要工具，但是目前在實(shí)際操作過程中，卻把PPP作為地方政府加杠桿的一種有效工具。因?yàn)樵赑PP模式下資本金可以由社會資本來出，債務(wù)資金可以通過實(shí)力雄厚的國有企業(yè)去進(jìn)行融資。股權(quán)融資雖由社會資本出資，但實(shí)際上是明股實(shí)債，債務(wù)資金要找當(dāng)?shù)仄脚_公司進(jìn)行接盤，最后都要轉(zhuǎn)化為地方政府的或有負(fù)債。作為人民的政府，對各種支出責(zé)任或有負(fù)債不可能置之不理，使得去杠桿成為了一種加杠桿的有效方式，而且大家用的不亦樂乎。
4引入PPP模式的目的是為了動員民間投資參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還是套取各種名目的財(cái)政資金補(bǔ)助的創(chuàng)新工具?
PPP項(xiàng)目融資的本意，是政府的財(cái)政資金從項(xiàng)目的前期投資退出，不論是法國的特許經(jīng)營還是英國的PFI，強(qiáng)調(diào)的都是私人部門融資，二者的區(qū)別在于私人融資的回報機(jī)制不同，前者是使用者付費(fèi)，后者是政府根據(jù)私人部門參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)際績效，通過購買服務(wù)的方式進(jìn)行付費(fèi)。政府從項(xiàng)目前期投資中撤離的原因，一是財(cái)政缺乏資金，二是政府即便有資金，但由于使用效果差而轉(zhuǎn)由私人融資。我國PPP模式的操作情況完全相反，我們最大的印象就是政府特別有錢，以各種政府文件對PPP項(xiàng)目給于各種財(cái)政獎勵和優(yōu)惠政策。各級地方政府及企業(yè)在巨大的政策誘惑下，將各種項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目，使得PPP成為申請政府各種財(cái)政資金補(bǔ)助、政府資金投入的有效方式，這就變相激勵大家把各種不適合采用PPP模式的項(xiàng)目都包裝成假PPP，甚至以國家的.名義強(qiáng)制推廣應(yīng)用PPP模式。這種現(xiàn)象在我國當(dāng)前非常流行。
5開展PPP項(xiàng)目運(yùn)作的目的是為了嚴(yán)格地方政府預(yù)算管理，還是為了突破預(yù)算約束提供具體手段?
這一輪大力推廣應(yīng)用PPP模式，是在新的預(yù)算法頒布實(shí)施之后。按照新的預(yù)算法，地方政府不得以平臺公司的名義進(jìn)行變相融資，只能通過發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券的方式進(jìn)行負(fù)債融資。我國的PPP模式強(qiáng)調(diào)地方政府可以和其下屬的平臺公司以PPP的名義進(jìn)行合作，地方政府也可以與其下屬的國有企業(yè)、事業(yè)單位等以PPP的名義進(jìn)行合作，再配合以各種形式的明股實(shí)債及地方平臺公司兜底等操作方式，使得PPP模式成為有效突破新頒布的預(yù)算法對地方政府的預(yù)算各種管理限制，并以各種各樣的創(chuàng)新方式增加地方政府的負(fù)債，有效突破了對地方政府負(fù)債進(jìn)行限制的相關(guān)制度文件規(guī)定。
6推廣應(yīng)用PPP模式的目的是為了提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，還是為了將非專業(yè)的機(jī)構(gòu)培育成專業(yè)性的運(yùn)營公司，并回避公共服務(wù)的專業(yè)性供給模式?
從政府公共管理的角度看，引入PPP模式的目的不能簡單停留在融資方面，而是將其作為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段，是為了提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。也就是說，PPP模式的應(yīng)用，非常重視公共服務(wù)的運(yùn)營機(jī)制和能力�，F(xiàn)在我國的PPP的主要參與主體是建筑承包商、各種財(cái)務(wù)資金投資人，他們并不具備真正的運(yùn)營能力，而且專業(yè)性的運(yùn)營能力不是短期內(nèi)能夠培育出來的。我國推廣應(yīng)用PPP模式，將大家的注意力都引導(dǎo)到如何參與融資及承攬施工任務(wù)方面，而不是關(guān)注專業(yè)運(yùn)營，也許這個問題目前還不突出，幾年之后我們會發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在已經(jīng)上馬的PPP項(xiàng)目將面臨著很嚴(yán)重的專業(yè)化運(yùn)營問題。這個問題將會很快出現(xiàn)，大量PPP項(xiàng)目違約事件不斷爆發(fā)，將會對我國PPP項(xiàng)目的順利推進(jìn)產(chǎn)生重大影響。
7PPP模式強(qiáng)調(diào)公平競爭擇優(yōu)選擇合作伙伴，還是為了躲避正常的公開招標(biāo)程序?
PPP強(qiáng)調(diào)的是一種市場化的項(xiàng)目運(yùn)作模式，強(qiáng)調(diào)通過公開公平競爭選擇社會投資人及各種專業(yè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該按照招投標(biāo)法的規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)。但是，由于目前的PPP作為政府購買服務(wù)的一種工具，要求必須納入政府采購的框架體系。在政府采購的五種方式中，一些采購方式的競爭屬性很低。一些希望承擔(dān)工程施工任務(wù)的企業(yè)，通過PPP模式成為了社會投資人，按照兩標(biāo)并一標(biāo)的規(guī)定，可以不走公開競爭性招標(biāo)程序，躲避了工程承包市場紅海的嚴(yán)酷競爭，能夠有效承攬相關(guān)工程并賺取施工利潤，這種現(xiàn)象目前也很普遍。
8我國推廣應(yīng)用PPP模式的目的是為了優(yōu)化公共治理結(jié)構(gòu)，還是為了維護(hù)部門利益而各自為政，缺乏協(xié)調(diào)配合?
引入PPP模式的目的，是為了優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)，推動國家治理體系改革，但是目前各部門在推廣應(yīng)用PPP模式的過程中，我們看到部門之間相互協(xié)調(diào)、相互配合、各司其職這樣的一種健康的公共治理體系沒有呈現(xiàn)出來，而且大家也不是很關(guān)注。這與推動PPP模式在我國應(yīng)用的目標(biāo)導(dǎo)向明顯背離。
9PPP項(xiàng)目是強(qiáng)調(diào)科學(xué)決策，還是演變成為可批性研究的創(chuàng)新形式?
PPP強(qiáng)調(diào)讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，要求優(yōu)化SPV的治理結(jié)構(gòu)，使得SPV能夠?qū)μ峁┕伯a(chǎn)品和公共服務(wù)切實(shí)負(fù)責(zé)。但是，我國PPP模式的推廣應(yīng)用中，引導(dǎo)大家不是對公共服務(wù)的供給負(fù)責(zé)，而是要求社會資本具體承擔(dān)設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、維護(hù)等具體任務(wù)。施工企業(yè)為了承攬施工任務(wù)，要被迫成為社會投資人，而且還要成為一個專業(yè)性的運(yùn)營商。對于一些專業(yè)技術(shù)水平較高，但本應(yīng)輕資本運(yùn)營的專業(yè)運(yùn)營商，為了能夠獲得運(yùn)營任務(wù)，卻被迫要求成為社會資本投資商。我國目前的PPP模式運(yùn)用實(shí)踐中，似乎特別害怕讓專業(yè)的人干專業(yè)的事，鼓勵非專業(yè)的人干專業(yè)的事。PPP項(xiàng)目方案的設(shè)計(jì)，更是魚目混珠，專業(yè)性水平得不到基本保障。
10我國引進(jìn)PPP模式的目的是為了推動深化改革，還是為了維持落后體制，成為躲避深層次改革的拖延工具?
我國引入PPP的目的，是為了推動公共治理的深層次改革。公共服務(wù)的供給，理論上主要有三種方式，除PPP模式之外還有兩種非常重要的方式，一種是由公共部門直接提供公共服務(wù)，這是世界各國公認(rèn)的公共服務(wù)的主要提供方式，也是一種經(jīng)典的方式，專業(yè)化的公共機(jī)構(gòu)，同樣能夠做到信息透明、成本降低、效率提供。這種方式的有效運(yùn)用，必須推動公共部門的改革。必須明確，公共部門提供公共服務(wù)的方式，不屬于PPP模式。但是，我國卻通過大力推廣應(yīng)用公-公合作的方式，將其視為PPP模式。于是，以PPP模式進(jìn)行假PPP的推廣應(yīng)用，使得公共部門自身改革的努力已經(jīng)不再為大家所關(guān)注。
第二種方式，就是采用完全市場化的方式，將一部分公共服務(wù)的提供完全推向市場，政府不參與具體的項(xiàng)目，而是通過制定政策、規(guī)劃、準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，讓各類企業(yè)，尤其是民營資本，按照市場規(guī)則進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的市場化改革，這種模式同樣不屬于PPP，而且是市場化改革的重要方向，但是目前卻以PPP的名義拖延進(jìn)行深層次市場化改革，要求政府這只手以特許經(jīng)營協(xié)議或政府購買服務(wù)協(xié)議的方式繼續(xù)伸入到具體項(xiàng)目的運(yùn)作活動之中。所以，目前的PPP模式成為拖延基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)投資建設(shè)領(lǐng)域深層次改革的重要工具，我們不能回避這個問題。
中國PPP出現(xiàn)的10個問題 2
一、政府監(jiān)管意識薄弱，履約管理流于形式
部分地方政府對 PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管定位模糊，仍沿用傳統(tǒng)行政干預(yù)思維，對合同核心條款的履行缺乏實(shí)質(zhì)性把控。如海拉爾區(qū)某 PPP 項(xiàng)目審計(jì)中發(fā)現(xiàn)，實(shí)施機(jī)構(gòu)未對項(xiàng)目公司變更聯(lián)合體成員、未提交履約擔(dān)保金等違約行為采取有效措施，導(dǎo)致政府權(quán)益受損。更有甚者因監(jiān)管團(tuán)隊(duì)專業(yè)能力不足，對項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營質(zhì)量的`核查流于表面，無法及時發(fā)現(xiàn)隱蔽性問題。
二、專業(yè)服務(wù)體系不完善，前期決策支撐不足
PPP 項(xiàng)目對咨詢、法律、財(cái)務(wù)等專業(yè)服務(wù)需求強(qiáng)烈，但當(dāng)前市場存在顯著短板：咨詢機(jī)構(gòu)普遍經(jīng)驗(yàn)匱乏，部分機(jī)構(gòu)因缺乏實(shí)操案例，無法提供符合項(xiàng)目特性的風(fēng)險評估方案；政府方因?qū)I(yè)知識欠缺，難以判斷咨詢服務(wù)質(zhì)量，導(dǎo)致前期需求研判、風(fēng)險分擔(dān)設(shè)計(jì)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在漏洞。某城際鐵路項(xiàng)目因前期客流預(yù)測缺乏科學(xué)模型支撐，通車后實(shí)際客流量較預(yù)期下降 30%，直接沖擊收益平衡。
三、政策法律穩(wěn)定性不足，風(fēng)險傳導(dǎo)效應(yīng)顯著
PPP 項(xiàng)目周期多為 10-30 年，但相關(guān)政策調(diào)整頻繁，導(dǎo)致項(xiàng)目合法性與收益邏輯面臨不確定性。例如財(cái)政補(bǔ)貼政策收緊、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)升級等變動，可能使已簽訂合同的合規(guī)性與經(jīng)濟(jì)性失衡；地方政府因行政換屆、財(cái)政壓力等因素，存在拖延支付服務(wù)費(fèi)甚至違約的情況，某污水處理 PPP 項(xiàng)目就因地方財(cái)政緊張，政府付費(fèi)延遲超 18 個月。
四、市場風(fēng)險預(yù)判不足，商業(yè)可持續(xù)性存疑
項(xiàng)目前期市場調(diào)研流于形式，對需求波動、競爭格局等研判不足成為普遍問題。旅游景區(qū)配套酒店 PPP 項(xiàng)目因未充分考慮區(qū)域同類項(xiàng)目競爭，開業(yè)后空置率超 40%；城市公共自行車項(xiàng)目則因共享單車技術(shù)沖擊，使用率驟降導(dǎo)致運(yùn)營虧損。同時服務(wù)定價機(jī)制僵化，無法應(yīng)對原材料漲價等成本波動，進(jìn)一步加劇收益失衡風(fēng)險。
五、融資結(jié)構(gòu)單一，資金鏈穩(wěn)定性差
多數(shù) PPP 項(xiàng)目過度依賴銀行貸款，融資渠道狹窄導(dǎo)致成本高企與期限錯配問題突出。某產(chǎn)業(yè)園 PPP 項(xiàng)目因開發(fā)商違約引發(fā)銀行抽貸，后續(xù)融資停滯造成資金鏈斷裂；部分 20 年期項(xiàng)目采用 5 年期短期貸款，再融資時面臨利率上行壓力，融資成本較初始階段增加 2-3 個百分點(diǎn)。此外，社會資本資本金到位率低的問題頻發(fā)，海拉爾區(qū)某項(xiàng)目即存在資本金未及時足額到位的情況。
六、建設(shè)運(yùn)營管理粗放，質(zhì)量與效率雙低
建設(shè)階段工期延誤、質(zhì)量缺陷問題時有發(fā)生：某隧道工程因地質(zhì)勘察不充分延期 1 年，某橋梁項(xiàng)目因偷工減料需全面返工。運(yùn)營階段則因管理能力不足、技術(shù)落后導(dǎo)致效率低下，某污水處理廠因運(yùn)營方缺乏專業(yè)團(tuán)隊(duì)，處理成本超預(yù)算 20%；充電樁項(xiàng)目因未預(yù)留技術(shù)升級空間，在快充技術(shù)普及后設(shè)備使用率不足 30%。
七、社會資本資質(zhì)良莠不齊，履約能力存隱憂
招投標(biāo)環(huán)節(jié)對社會資本的資質(zhì)審核與履約能力評估不夠嚴(yán)格，部分企業(yè)通過低價競標(biāo)獲取項(xiàng)目后，因技術(shù)實(shí)力不足、資金儲備短缺導(dǎo)致履約困難。更有項(xiàng)目公司擅自變更聯(lián)合體成員，新成員資質(zhì)無法滿足招標(biāo)文件要求，卻未受到有效約束，直接影響項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量。同時缺乏常態(tài)化退出機(jī)制，低效運(yùn)營項(xiàng)目難以實(shí)現(xiàn)主體更替。
八、公眾參與不足，社會風(fēng)險化解滯后
項(xiàng)目規(guī)劃與實(shí)施過程中忽視公眾訴求，易引發(fā)鄰避效應(yīng)與輿論爭議。某垃圾填埋場 PPP 項(xiàng)目因未提前開展民意調(diào)查，施工遭周邊居民強(qiáng)烈反對被迫停工；某 PPP 醫(yī)院因收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不透明引發(fā)負(fù)面輿情，經(jīng)媒體放大后損害公共服務(wù)公信力。信息公開機(jī)制不完善，公眾無法及時獲取項(xiàng)目進(jìn)展、收益分配等關(guān)鍵信息，進(jìn)一步加劇信任危機(jī)。
九、績效評價體系缺失，激勵約束失效
多數(shù)項(xiàng)目未建立全生命周期績效管理機(jī)制，績效評價指標(biāo)設(shè)計(jì)粗放，與政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)掛鉤不緊密。海拉爾區(qū)審計(jì)建議中特別指出，需構(gòu)建 “事前設(shè)定目標(biāo)、事中跟蹤、事后評價” 的完整體系，而當(dāng)前實(shí)踐中普遍存在評價流于形式、結(jié)果未有效應(yīng)用的問題，導(dǎo)致社會資本缺乏提升服務(wù)質(zhì)量的動力，政府也難以依據(jù)績效調(diào)整付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。
十、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制失衡，權(quán)責(zé)界定不清
合同中對政府與社會資本的風(fēng)險分擔(dān)約定模糊，常出現(xiàn) “風(fēng)險向弱勢方傾斜” 的現(xiàn)象：政策變動、需求不足等系統(tǒng)性風(fēng)險多由社會資本承擔(dān)，而建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營效率等經(jīng)營性風(fēng)險卻變相轉(zhuǎn)移給政府。某燃?xì)?PPP 項(xiàng)目因氣源價格上漲導(dǎo)致虧損，因未約定風(fēng)險共擔(dān)條款，最終由政府全額補(bǔ)貼造成財(cái)政壓力陡增。這種失衡狀態(tài)既損害社會資本積極性，也加重政府隱性債務(wù)風(fēng)險。
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