江蘇無錫試點進城農民用土地置換城鎮(zhèn)住房和社保

　　上周，位于深圳市寶安區(qū)福永街道鳳凰社區(qū)的一塊原農村集體工業(yè)用地成功以掛牌方式出讓，并以1.16億元成交。這是今年1月18日深圳啟動新一輪“土改”后，首宗上市流轉的集體工業(yè)用地;也是全國首宗原農村集體土地不經政府征地直接進入市場流轉。

　　1987年12月1日，以深圳土地“第一拍”為標志的土地制度改革至今仍為人稱道;而上周的農地“第一拍”，更是黨的十八屆三中全會和中央城鎮(zhèn)化工作會議明確“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”、“賦予農民更多財產權利”以來的最新突破，廣東因此也再次成為了土地制度改革的先鋒。

　　推動農村集體土地與國有土地同價同權，其核心是讓農民分享城鎮(zhèn)化的紅利，也有助于解決傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中“半市民化”的后遺癥，實現(xiàn)真正“人的城鎮(zhèn)化”。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1978年到2012年，全國城鎮(zhèn)化率從17.92%提升到52.57%，達到世界平均水平。但據(jù)第六次人口普查，實際上戶籍城鎮(zhèn)化率僅27.7%，超過3億農民工仍處于“半市民化”狀態(tài)。要根本解決這一問題，除了戶籍制度改革和加大基本公共服務的投入，允許進城農民利用原有土地獲得進城的“第一桶金”非常關鍵。

　　當然，農村土地集體所有制度之根本不能動搖，如何既讓進城農民分享城鎮(zhèn)化的紅利，又保證農村土地、特別是18億畝耕地不流失?改革需要找到微妙的平衡點。

　　目前除廣東外，不少地方都試圖在現(xiàn)有土地管理制度框架下先行先試小步突破，其中，江蘇無錫率先推行的農村宅基地“雙置換一轉化”利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策，覆蓋面積之廣，惠農力度之大，頗具借鑒意義。

　　取經

　　四村一社區(qū)

　　連成萬頃良田

　　根據(jù)無錫市“雙置換一轉化”方案，村民宅基地住房面積可1：1置換成保障房，最大置換面積可達250平方米。原土地承包經營權則置換成為城鎮(zhèn)社保：16歲以下的村民可一次性補償6000元;16歲-男50歲/女45歲的適齡工作村民可將農齡以2：1折換為工齡接入城鎮(zhèn)社保;男50歲/女45歲- 男60歲/女55歲的村民可選擇接入社�；蛳硎苷�府保養(yǎng)，政府保養(yǎng)標準為每人每月610元;男60歲/女55歲以上退休年齡段的村民則統(tǒng)一享受政府保養(yǎng)。此外，原村集體則成立社區(qū)股份合作社，將集體資產量化折股分到村民人頭，實現(xiàn)了村民帶股進城享受分紅。

　　12月11日，南下的冷空氣吹散了困擾多日的霧霾。走進無錫市惠山精細蔬菜產業(yè)園，一派田成方、路成框、林成網、渠通暢的景象。

　　你也許想不到，這片總面積8000多畝的蔬菜基地上，幾年前還散落著楊西園村、秦巷村、五秦村、天壽村等4個行政村和一個社區(qū)，居住著2200多位農民。

　　老楊也是其中一個。這天他起了個大早：“今天有批萵筍要收，好早點送給客戶�！崩蠗钍腔萆骄�細蔬菜產業(yè)園所在的無錫萬頃良田項目的一名負責人。如今雖然仍工作在田間，但祖祖輩輩都是農民的他，其實已是一個“城里人”了。他說，原來的土地置換了商品房和社保，原村集體成立了股份合作社每年都有分紅，再加上現(xiàn)在這份工資，日子過得很紅火。

　　老楊原屬的楊西園村緊挨著惠山區(qū)洛社鎮(zhèn)。洛社鎮(zhèn)距離無錫市區(qū)僅12公里，總人口超過20萬人，稱得上是無錫城的一個衛(wèi)星城。在蘇南地區(qū)，洛社的工商業(yè)頗具盛名，是蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)祥地之一，素有“小無錫”的美譽。

　　隨著洛社鎮(zhèn)的發(fā)展，建設用地的需求越來越大。但農地被征用后，一次性的征地補償并不能很好地解決失地農民的出路問題。老楊說：“村里本來就人多地少，那段時間村里老有征地，看著洛社越來越發(fā)達，我們村民卻分享不到甜頭，大家怨氣不少。”

　　楊西園村終于在2009年迎來了華麗轉身。那一年，無錫市系統(tǒng)性地開始推進以土地承包經營權置換城鎮(zhèn)社會保障，以農村住宅置換城鎮(zhèn)住房保障以及村集體資產確權量化折股的“雙置換一轉化”工程。簡單來說，進城農民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價收益，也就間接實現(xiàn)了同地同權。

　　對“雙置換一轉化”頗有研究的無錫市委農辦綜合管理處處長何建升介紹，這一方面是迎合城鎮(zhèn)化的大趨勢，但最主要的還是為了還歷史欠賬。他說，歷史上無錫的征地拆遷主要遺留了兩類問題，一是拆房留地，農民新的住房離土地很遠，導致人地分離;二是征地留房，失地農民沒有土地收益也就無法承接城鎮(zhèn)社保。

　　此外，無錫人均耕地面積本來就非常小，經歷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展的時期，“村村點火戶戶冒煙”的狀況導致農村面貌雜亂無章，不利于管理。何建升說，從趨勢來說，也應該將人集中到社區(qū)，將零散的土地集中規(guī)�；�經營。

　　就這樣，楊西園村召開村民大會，表決通過了全村參加“雙置換一轉化”的動議。

　　和楊西園村一起參與這次“雙置換一轉化”的還有秦巷村、五秦村、天壽村等3個行政村和石塘灣社區(qū)。整個項目涉及農戶681戶2247人。村民騰退的宅基地等建設用地被復墾整理，再加上原農用地的平整，僅新增耕地就達到916畝。由此，原本高低錯落的8000多畝土地被連接成片，當?shù)匦蜗蟮貙⑦@個項目稱為“萬頃良田工程”。

　　村民本地就業(yè)

　　住進新保障房

　　4年以來，首先是城鎮(zhèn)化率的大幅提高：2009年大約在65%-68%之間，預計今年可以達到72%-75%;更重要的是100萬人從原新農保接入到了城鎮(zhèn)社保，標準大幅提高：其中市區(qū)(含惠山區(qū)和西山區(qū))完成26萬人，江陰縣完成30萬人，無錫新區(qū)和濱湖區(qū)所有農民全部都已享受城市待遇，市區(qū)范圍也僅剩18萬農民需要解決。

　　跟著老楊走進蔬菜大棚，不少人正忙著收萵筍，老楊不時還交代幾句。他說，整個“萬頃良田工程”目前已經成立了益家康、萬壽河、裕興草菇等多家農業(yè)合作社，不僅村集體入股，還引進了先進的農業(yè)企業(yè)�！艾F(xiàn)在不光村民可以實現(xiàn)本地就業(yè)，還可以提供崗位給外來人口�！�

　　據(jù)洛社鎮(zhèn)統(tǒng)計，這些耕地全部用于種植精細蔬菜，包括青菜、芹菜、萵苣、豆苗、黃瓜等，標準化生產和產業(yè)化的經營方式使每畝地年凈收益達到5000元。而僅以復墾新增的916畝耕地計算，每年就可以凈增收益458萬元。

　　從大棚出來，老楊又帶領記者到了不遠處的安置小區(qū)。這個名叫孟里花苑的小區(qū)正在建設當中，幾棟超高層建筑拔地而起接近封頂�！半娞輼牵�有車庫”，老楊得意地介紹道。

　　一位村民也來查看工程進度，70歲上下的樣子，精神很好。他說，原來宅基地拆遷后，現(xiàn)在家里暫時租著房子，就盼著工程完工能搬進新房。

　　“盡管過渡期間政府會補貼租金，但租房子總沒有住自己的房子踏實”。他高興地告訴記者，他原來的宅基地1：1折換了兩套房子，一套80平方米，一套130平方米，“現(xiàn)在孩子大了在外面工作，我們只需要住一套房，另一套出租又是一筆收入”。

　　他給記者算了一筆賬：他們老兩口每月可拿到1220元政府保養(yǎng)，每年村集體還有每人幾千塊錢的分紅，再加上以后的房租，養(yǎng)老完全夠了。

　　何建升介紹，2009年“雙置換一轉化”依托征地拆遷開始大力推進，“只要涉及征地拆遷的，就一律納入進來”，此外則以“政府引導，百姓自愿”的原則發(fā)動農民轉化為市民。

　　他還介紹了下一步無錫“雙置換一轉化”的目標：西山、惠山區(qū)剩余的18萬人將力爭全部完成保障;江陰縣在試點的基礎上將繼續(xù)擴大范圍;目前還未推進工作的宜興縣則通過“即征即�！敝鸩酵崎_。

　　雙置換一轉化

　　須有兩大前提

　　一是當?shù)卣�府必須像無錫這樣具有很強的財力，二是當?shù)剞r民不能再靠土地為生，充分就業(yè)率非常重要。

　　無錫市“雙置換一轉化”的順利推進，得益于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策的應用。

　　所謂增減掛鉤，通俗地說就是將農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地。2006年，江蘇等五省市被國土資源部列為首批試點。

　　何建升說，這就解決了兩個重要問題：一是可以解決城鎮(zhèn)建設用地吃緊的問題，地方政府有動力去做;二是農村建設用地復墾獲得的城鎮(zhèn)建設用地指標，除用于安置房建設外，可用于商品房建設等發(fā)展用地，獲得的土地出讓金是解決“雙置換一轉化”巨大成本的關鍵。

　　何建升介紹，目前無錫完成100萬人的置換成本就超過200億元，如果沒有土地出讓金而靠財政解決，對政府來說是不能承受之重。他又算了一筆賬：目前無錫宅基地復墾面積約3.3萬畝，其中30%約1.2萬畝用于安置房建設，剩余的約2.1萬畝若按每畝150萬元的出讓價格計，總體300億元的土地出讓金還有盈余。

　　事實上，在現(xiàn)行土地管理辦法的框架下，農村土地屬農村集體所有，并不能直接入市流轉。若沒有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的試點，無錫的“雙置換一轉化”也就沒有了依據(jù)。

　　不過，真正在推進過程中，還有不少的障礙。比如，增減掛鉤產生的建設用地指標總量受到控制，“每年省里分配給無錫的指標只有3000畝”;又比如土地出讓價格并不穩(wěn)定，“這兩年經濟形勢不太好，土地市場也不景氣，實際上拍出的地價并不高”。何建升說，這樣一來，估算的300億元只是一個理想狀態(tài)，實際上依靠土地出讓并不能完全解決“雙置換一轉化”的開支，這就需要財政來兜底。

　　因此談及無錫“雙置換一轉化”模式是否具有推廣價值，何建升說，前提條件是當?shù)卣�府必須像無錫這樣具有很強的財力，“之前也有欠發(fā)達地區(qū)來無錫取經的，我們當時就很坦誠，以他們的財力恐怕沒有辦法大范圍實行”。

　　另外一個前提條件當?shù)剞r民不能再靠土地為生，“充分就業(yè)率非常重要，否則土地置換掉了，又沒有達到退休年齡領養(yǎng)老金，沒有工作的話生活怎么辦?”何建升介紹，無錫市農民的充分就業(yè)率達到95%，靠地吃飯的農民僅約15萬人，這也是無錫能夠大范圍推動“雙置換一轉化”的關鍵。

　　落地

　　深圳和東莞試點

　　跳出“增減掛鉤”實現(xiàn)直接流轉

　　無錫的“雙置換一轉化”以農民的利益為本，立足于讓農民分享改革發(fā)展和城鎮(zhèn)化的紅利，令人欽佩。而廣東特別是珠三角和長三角地區(qū)一樣都有較強的財力，且農民的充分就業(yè)率較高，因此無錫的經驗對廣東頗有借鑒意義。

　　有意義的是，就在記者赴江蘇采訪前不久，無錫市也派出了一個考察團到廣東學習“三舊改造”經驗。正如無錫市國土資源局一位負責人說，在土地制度改革方面，廣東和江蘇都是先行者，都在努力探索經驗。

　　廣東省國土資源廳法規(guī)處一名負責人表示，現(xiàn)行的土地管理辦法已經滯后，改是必然的。其中，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價;賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能;賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權;推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓等都是新型城鎮(zhèn)化的需要。這些在十八屆三中全會已經明確下來。

　　在這一大趨勢下，作為改革開放的先行地，廣東近年也有不少突破。比如今年1月18日，深圳啟動的允許城中村集體建設用地中的工業(yè)用地上市流轉的試點，首宗交易也于上周完成;今年5月我省率先在梅州、云浮、清遠等地啟動的農村土地承包經營權和宅基地抵押貸款試點工作;此外，東莞作為全國土地產權制度改革試點，允許農村宅基地超標面積部分實施有償使用和流轉出讓;農村宅基地實施在本市范圍內轉讓;對以聯(lián)合建房形式改變土地用途的農村宅基地實施補交土地出讓金、調整土地用途后流轉出讓;實施流轉出讓集體建設用地使用權和抵押登記等。

　　談到深圳和東莞的試點，江蘇省國土資源廳一位工作人員評價道，目前國內很多試點都是利用城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的試點政策，而這兩個試點雖然限制仍多，但它們跳出了“增減掛鉤”的框架，實現(xiàn)了直接的流轉，其突破性值得江蘇的學習。上月底，國土資源部在東莞召開全國國土資源依法行政工作會議時，國土資源部副部長胡存智也對東莞的集體土地流轉進行了調研。

　　而深圳完成了首宗農村集體工業(yè)用地拍賣外，目前東莞全市已辦理宅基地流轉登記3030宗，面積66.06萬平方米。且這一試點更有望擴大到全省范圍。今年8月公開征求意見的《廣東省農村宅基地管理辦法(送審稿)》提出，農村宅基地將可以在本鎮(zhèn)、本集體內部流轉。

　　正如《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展“十二五”規(guī)劃》中所說，允許轉戶農民在自愿基礎上通過市場流轉方式出讓承包地、房屋、合規(guī)面積的宅基地并獲得財產收益，將有利于解除農村勞動力進城落戶的后顧之憂，幫助農民獲得進城的“第一桶金”。

　　目前，作為農村集體經營性建設用地、農民土地承包經營權、農戶宅基地流轉的前提工作，農村集體土地所有權的確權登記發(fā)證工作在廣東進展迅速。最新數(shù)據(jù)顯示，廣東共完成農村集體土地確權登記發(fā)證140萬多宗，發(fā)證率達到99.5%，占全國已發(fā)證總數(shù)的五分之一強。此外，全省集體建設用地使用權和宅基地使用權初始登記發(fā)證率也完成了96.6%和94%。

　　名詞解釋

　　無錫“雙置換一轉化”模式

　　即以土地承包經營權置換城鎮(zhèn)社會保障，以農村住宅置換城鎮(zhèn)住房保障以及村集體資產確權量化折股的模式。簡單來說，進城農民用土地置換了住房和社保，和國家分享了土地溢價收益，也就間接實現(xiàn)了同地同權。

　　-手記

　　“土改”邏輯不能

　　以城市為中心

　　城鄉(xiāng)二元結構是當前制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，讓廣大農民能夠真正有機會進入城市，分享新型城鎮(zhèn)化的紅利也迫切需要土地制度的改革。

　　但需要明確的是，推動農村集體土地與國有土地同地同價同權的根本目的是維護農民和轉戶農民的財產權利，其本意并非為了滿足城鎮(zhèn)建設用地的需要。住建部副部長胡存智本月接受媒體采訪時也特別強調，包括農村宅基地在內的農村土地管理制度改革，必須堅持集體所有制、用途管制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、維護農民土地權益四個重要原則。

　　改革的推進要穩(wěn)妥有序，尤其需要預防一些不良傾向。

　　首先是18億畝耕地紅線不能動搖，改革的邏輯不能以城市為中心。須防范借改革突破大規(guī)模占用耕地和基本農田的行為，尤其在接近城市邊緣的地區(qū)更需警惕，否則糧食安全無法保證。

　　其次，除了允許農民通過土地獲得財產性收益外，更應該重視如何保障農民的長遠利益，比如社會保障等基本公共服務的跟進，對進城農民進行培訓，創(chuàng)造就業(yè)崗位，等等。否則就可能導致前腳洗腳上田，后腳走進“貧民窟”的問題。

　　第三，新型城鎮(zhèn)化應該形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農城鄉(xiāng)關系，特別是新型城鎮(zhèn)化與農業(yè)現(xiàn)代化密不可分。借土地承包經營權流轉的東風，應該同步推動土地的規(guī)�；�、專業(yè)化經營，否則將喪失農業(yè)現(xiàn)代化的最佳機遇。

　　另外，農村集體經營性建設用地與國有土地同價同權后，可能會對現(xiàn)有的土地市場造成一定的沖擊。地方財政必須盡早減少對土地出讓金的依賴，否則很可能形成新的風險�！　�

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