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《中華人民共和國(guó)慈善法》制定加速度推進(jìn)
《中華人民共和國(guó)慈善法》草案由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)起草后，在2015年10月下旬、12月下旬先后兩次提請(qǐng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七、十八次會(huì)議審議，并于2015年12月27日決定提交2016年3月召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議審議，表明國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)立法不僅在超常規(guī)地加速度推進(jìn)，而且將立法的位階提升到全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，這在社會(huì)保障領(lǐng)域立法中沒(méi)有先例，因此成為2015年度具有特殊意義的重大事件。
解讀：
慈善事業(yè)是我國(guó)社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分，也是公眾特別關(guān)注的領(lǐng)域。在經(jīng)歷10年的調(diào)研和由民政部門(mén)起草后，于2014年改由全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)起草法律草案。2015年10月30日，全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)向第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議正式提交了法律草案審議稿并做了說(shuō)明，該次常委會(huì)初審后，于11月公開(kāi)向全民征求意見(jiàn)，引起熱議。2015年12月21日，全國(guó)人大法律委員會(huì)向第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議提交了修改后的二審稿，這次審議不僅繼續(xù)聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)委員會(huì)的修改意見(jiàn)，而且決定提交2016年3月召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大第四次會(huì)議審議通過(guò)。
概括起來(lái)，《慈善法》的立法具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：
1. 立法步伐快，立法層次高。
從2014年3月全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)起草法律草案到2015年10月提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，只有一年多時(shí)間，且在2個(gè)月后由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行二次審議，并決定在2016年3月交全國(guó)人大代表大會(huì)審議通過(guò)。這意味著一部社會(huì)保障領(lǐng)域的重要立法在國(guó)家立法機(jī)關(guān)從首審、再審到三審?fù)ㄟ^(guò)，只用了不到半年時(shí)間，這在歷史上較為罕見(jiàn);同時(shí)，將該法提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)，無(wú)疑更加有利于推動(dòng)慈善事業(yè)發(fā)展。
2.立法過(guò)程民主。
在全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)法律草案起草過(guò)程中，曾多次召開(kāi)研討會(huì)、征求意見(jiàn)會(huì)，廣泛地征集了學(xué)界與業(yè)務(wù)界的意見(jiàn)，政府相關(guān)部門(mén)、學(xué)界、慈善組織等多方參與，僅在中國(guó)人民大學(xué)就召開(kāi)了18次專(zhuān)題研討會(huì)議。同時(shí)，民間參與立法的積極性空前高漲，包括北京大學(xué)、清華大學(xué)、北京師范大學(xué)等高校還曾提供了5個(gè)不同版本的法律草案供立法機(jī)關(guān)參考。全國(guó)人大常委會(huì)首次審議后又公開(kāi)向全社會(huì)征求意見(jiàn)，并將歷經(jīng)2900多名全國(guó)人大代表的審議和全國(guó)政協(xié)委員意見(jiàn)的聽(tīng)取。此過(guò)程充分表明了慈善立法的民主立法精神，是值得肯定的立法取向。
3.立法理念開(kāi)放、先進(jìn)。
此次立法定位于慈善領(lǐng)域的基本法，其立法目的、對(duì)“慈善”和“慈善活動(dòng)”的界定、廣泛動(dòng)員社會(huì)力量開(kāi)展活動(dòng)以及專(zhuān)章規(guī)定發(fā)展慈善事業(yè)的促進(jìn)措施等都表明其鼓勵(lì)、扶持和發(fā)展慈善事業(yè)的基本價(jià)值取向。第一條便明確立法的目的是“為了發(fā)展慈善事業(yè)，弘揚(yáng)慈善文化，規(guī)范慈善行為，保護(hù)慈善組織、捐贈(zèng)人、志愿者、受益人等合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步……”;第三條依據(jù)“大慈善”含義對(duì)慈善活動(dòng)做出界定，既與我國(guó)慈善活動(dòng)的實(shí)踐相結(jié)合，又與慈善事業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)與國(guó)際慣例一致;第五條、第三十三條以及第一百一十四條的規(guī)定旨在廣泛動(dòng)員社會(huì)力量積極開(kāi)展慈善活動(dòng);第八章就促進(jìn)措施專(zhuān)章規(guī)定更是突出了鼓勵(lì)與促進(jìn)的立法取向。同時(shí)，“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，草案也對(duì)慈善行為的規(guī)范和慈善活動(dòng)的監(jiān)督管理做出了規(guī)定，以保障慈善事業(yè)健康發(fā)展。包括強(qiáng)化信息公開(kāi)、加強(qiáng)慈善組織內(nèi)部管理、規(guī)范慈善財(cái)產(chǎn)管理使用，建立集政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督為一體的立體型監(jiān)管體系，明確民政部門(mén)為慈善事業(yè)的主管部門(mén)，并對(duì)主管部門(mén)的監(jiān)管職責(zé)、措施和履職程序進(jìn)行了規(guī)定等。“鼓勵(lì)、扶持、規(guī)范、發(fā)展”的立法理念具有開(kāi)放性、前瞻性，有利于培育現(xiàn)階段我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的環(huán)境與要素、促進(jìn)未來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展。僅此一點(diǎn)，已為興善提供了良好的前提。
4.內(nèi)容兼具階段性與前瞻性。
我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展仍處在剛剛起步、大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾相互疊加的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。因此，慈善立法既要從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，反映現(xiàn)階段的特點(diǎn)和實(shí)際需要，又要具有前瞻性，為推動(dòng)慈善事業(yè)的持續(xù)發(fā)展留有空間。本次立法對(duì)這兩者進(jìn)行了較好的結(jié)合。以各界熱議的慈善信托和稅收優(yōu)惠政策等內(nèi)容為例：首先，慈善信托是當(dāng)代慈善事業(yè)發(fā)展的一種基本運(yùn)作模式。但自《信托法》出臺(tái)15年來(lái)，公益信托因缺乏明確的管理部門(mén)和清晰的信托監(jiān)察人規(guī)定等，實(shí)質(zhì)上處于“無(wú)有效的法律可依”狀態(tài)，依法成立的公益信托更寥寥無(wú)幾�！洞壬品�(草案)》對(duì)慈善信托的規(guī)定旨在補(bǔ)充并激活《信托法》，有望平穩(wěn)地使慈善信托進(jìn)入實(shí)際的操作層面。其次，在西方國(guó)家，稅收政策從來(lái)都是促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展的利器。但在我國(guó)，由于慈善稅制還不完善，其對(duì)慈善事業(yè)的促進(jìn)作用還有待發(fā)揮。因此，此次慈善立法不能回避對(duì)相關(guān)稅收政策的規(guī)范。但從法理上說(shuō)，《慈善法》又無(wú)法對(duì)稅法進(jìn)行調(diào)整，而且，根據(jù)中央深化改革的規(guī)定，目前涉及到財(cái)稅體制的問(wèn)題任何法律都不得介入，以給中央的財(cái)稅制度改革留足空間。因此，《慈善法(草案)》能做的就是如何確保目前的慈善稅收優(yōu)惠政策在實(shí)踐中真正實(shí)現(xiàn)公平、有序、便捷，而將稅制結(jié)構(gòu)和稅率等問(wèn)題留由以后修法完善。
5.強(qiáng)調(diào)可操作性和實(shí)踐性。
與以往立法相比較，本次慈善立法盡可能地提高了可操作性，也盡可能的為慈善組織的發(fā)展留有空間。例如，立法過(guò)程中，許多人多次建議像慈善發(fā)達(dá)國(guó)家那樣“去政府化”，放由社會(huì)力量和慈善市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而形成自我約束、自我發(fā)展的機(jī)制，但從歷史傳統(tǒng)和目前我國(guó)慈善領(lǐng)域缺乏嚴(yán)格的行業(yè)自律、健康的第三方評(píng)估機(jī)制，以及社會(huì)輿論生態(tài)的多元性與復(fù)雜性等現(xiàn)實(shí)出發(fā)，參與立法者認(rèn)為，現(xiàn)階段最適合國(guó)情的慈善事業(yè)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)是在法律規(guī)范下，政府、行業(yè)和社會(huì)等多方有序參與的立體型監(jiān)督體系，其中政府監(jiān)管部門(mén)還要發(fā)揮重要作用，但立法要對(duì)政府監(jiān)管部門(mén)賦權(quán)明責(zé)，使包括其在內(nèi)的各方監(jiān)管主體依法、規(guī)范、有序參與監(jiān)管。同時(shí)，降低入門(mén)門(mén)檻、簡(jiǎn)化程序，減少政府的干預(yù)，而加強(qiáng)對(duì)慈善過(guò)程的監(jiān)管。考慮到我國(guó)慈善事業(yè)還處在起步階段，慈善組織本身在發(fā)展中也面臨著各種各樣的困難，《慈善法(草案)》主要規(guī)范一定規(guī)模和范圍內(nèi)的慈善組織與行為，對(duì)于社區(qū)、單位內(nèi)部的慈善活動(dòng)等原則上不進(jìn)行干預(yù)，對(duì)于不開(kāi)展公募、不申請(qǐng)減免稅收或政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)待遇的慈善組織適當(dāng)放松管制，為慈善事業(yè)發(fā)展?fàn)I造寬松的環(huán)境，以便充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與慈善事業(yè)的積極性�！洞壬品�(草案)》還專(zhuān)章對(duì)慈善服務(wù)作了規(guī)定，這是因?yàn)�，伴隨社會(huì)的發(fā)展，直接提供款物的慈善方式相對(duì)式微，而提供各種服務(wù)的慈善項(xiàng)目和慈善組織越來(lái)越多，勢(shì)必需要相對(duì)完善的法律規(guī)范為服務(wù)落地提供依據(jù)。此外，坊間熱議的網(wǎng)絡(luò)募捐等問(wèn)題也都有實(shí)踐性和可操作性方面的考慮，并非簡(jiǎn)單地理論、學(xué)術(shù)處理，或國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的抄搬。
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