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　　戶籍制度改革2014

　　義項(xiàng)指多義詞的不同概念，如李娜的義項(xiàng)：網(wǎng)球運(yùn)動(dòng)員、歌手等;非誠勿擾的義項(xiàng)：馮小剛執(zhí)導(dǎo)電影、江蘇衛(wèi)視交友節(jié)目等。 查看詳細(xì)規(guī)范>>

　　1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴(yán)格的戶口管理制度。中國按照戶口身份來執(zhí)行科教、衛(wèi)生、醫(yī)療、就業(yè)等一系列政策。城鄉(xiāng)戶籍制度是在我國被普遍批評的一種具有福利身份區(qū)隔和歧視性的制度，這一制度制定并形成于我國的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，同時(shí)也被認(rèn)定為是“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的最顯著標(biāo)志之一。對于戶籍制度改革的共識是眾多改革之中最為充分的，但至今改革幅度仍然很小，未見大規(guī)模起步。同時(shí)它也是近年來眾多改革領(lǐng)域中，改革目標(biāo)方向路徑認(rèn)識最不統(tǒng)一，被利益綁架最深，最缺乏改革動(dòng)力的一個(gè)制度。中央政法工作會(huì)議上講，三年之內(nèi)完成戶籍制度改革，其實(shí)是完全可以做到的。

　　2014年7月30日，中國戶籍制度改革方案得以面世，國務(wù)院印發(fā)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。

　　制改綜述

　　戶籍制度是一項(xiàng)基本的國家行政制度。傳統(tǒng)戶籍制度是與土地直接聯(lián)系的，以家庭為本位的人口管理方式�，F(xiàn)代戶籍制度是國家依法收集、確認(rèn)、登記公民出生、死亡、親屬關(guān)系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就業(yè)、教育、社會(huì)福利等方面的權(quán)益，以個(gè)人為本位的人口管理方式。當(dāng)代中國的戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的桎梏，迫切需要進(jìn)行改革，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

　　改革戶籍制度對適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，全國各地正結(jié)合本地實(shí)際，加快戶籍管理制度改革步伐。

　　2013年1月7日召開的全國政法工作電視電話會(huì)議上，戶籍制度改革被列為2013年四項(xiàng)重點(diǎn)工作之一。戶籍制度改革是當(dāng)前備受關(guān)注的話題之一。戶口，或許是烙在每人身上的、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的最深印痕。改革戶籍制度無疑對適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)國家實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，促進(jìn)人才資源配置市場化，確保中國經(jīng)濟(jì)長期保持穩(wěn)定發(fā)展等都具有重大意義。當(dāng)前，全國各地正結(jié)合本地實(shí)際，加快戶籍管理制度改革步伐。

　　制度弊端

　　1、削弱了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)，阻礙了經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，不利于形成全國統(tǒng)一的勞動(dòng)力及人才市場，“城市關(guān)門”現(xiàn)象出現(xiàn)，抑制了勞動(dòng)力、人才的自由流動(dòng)。

　　2、阻礙了城市化進(jìn)程，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移形成體制性障礙，不利于我國農(nóng)業(yè)人口城市化順利進(jìn)行。我國城市發(fā)展步伐緩慢，城市在戶口管理制度保障下通過人口控制實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求，使城市自我調(diào)節(jié)控制的功能弱化，市政及城市管理難以滿足市場需求。

　　3、遏制了消費(fèi)市場的進(jìn)一步發(fā)展。目前有數(shù)千萬農(nóng)村人口在城市打工，處于流動(dòng)狀態(tài)。然而，由于他們不具備城市永久居民身份，工作預(yù)期不穩(wěn)定，其消費(fèi)行為并沒有城市化。

　　4、加劇了城鄉(xiāng)割裂，阻礙了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，加劇了社會(huì)分化。與住房、消費(fèi)(如購車)、教育、社會(huì)保障等利益直接掛鉤，不同的戶籍有不同待遇，不僅人為地把本應(yīng)平等的身份劃分為三六九等，而且加大了貧富差距。

　　5、不能對中國的人口流動(dòng)進(jìn)行有效的管理。中西部地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分人有籍無戶，農(nóng)村“空殼”現(xiàn)象較為突出。很多住在城市郊區(qū)或者“城中村”的居民，完全不從事農(nóng)業(yè)，卻仍然是農(nóng)業(yè)戶口;同時(shí)也有很多來自農(nóng)村的居民在城市工作，卻無法獲得非農(nóng)業(yè)戶口。

　　6、戶口管理使中國公民具有不同身份。如果某人生活在非本人戶口所在地，那么他將被視為外來人口，享受不到該地的各種福利，以及充足的就學(xué)和就業(yè)機(jī)會(huì)，這也是當(dāng)前戶口管理所受非議最多的方面。

　　新制內(nèi)容

　　戶籍制度改革是繼20世紀(jì)80年代實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后又一次“解放”農(nóng)民的革命。 戶籍制度改革的內(nèi)容，是由傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，打破“農(nóng)業(yè)人口”和“非農(nóng)業(yè)人口”的戶口界限，使公民獲得統(tǒng)一的身份，充分體現(xiàn)公民有居住和遷移的自由權(quán)利，剝離、剔除粘附在戶籍關(guān)系上的種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)差別功能，真正做到城鄉(xiāng)居民在發(fā)展機(jī)會(huì)面前地位平等。

　　改革方向

　　當(dāng)前我國戶籍制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)并不在于放開戶籍制度對人口自由流動(dòng)進(jìn)行約束等問題上面，其著力點(diǎn)與突破方向應(yīng)放在如何打破現(xiàn)有的利益格局而不造成新的社會(huì)沖突與群體對立，如何革除其利益分配功能而使其回歸到僅僅作為對人口進(jìn)行登記管理的必要手段，以及如何配套教育醫(yī)療、社會(huì)保障等基本福利但不至于使地方財(cái)政捉襟見肘這三個(gè)方面。這三個(gè)問題處理好了，改革過程中的一系列制度性障礙才有可能徹底瓦解。同時(shí)還必須明確，戶籍改革的最終目的不僅是還農(nóng)民以遷徙的自由，給農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民相等的`權(quán)利，更重要的一點(diǎn)是使他們獲得自由發(fā)展的可能，賦予他們與城鎮(zhèn)居民競爭的能力。因此只有不斷夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)差距，努力提高農(nóng)村勞動(dòng)力的個(gè)體素質(zhì)與能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面發(fā)展與進(jìn)步，才有可能使我國戶籍制度以及由其帶來的一系列問題得到最終解決。

　　計(jì)劃目標(biāo)

　　形成于計(jì)劃體制時(shí)代的戶籍制度，已成為當(dāng)前社會(huì)健全發(fā)育的重大制度障礙。在人口大量流動(dòng)的時(shí)代，這種滯后的戶籍制度導(dǎo)致大量人口處于“人戶分離”狀態(tài)，由此導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)與政治問題：過億農(nóng)民工在沿海新興工業(yè)區(qū)打工，數(shù)以千萬計(jì)的白領(lǐng)以外來人口的身份生活于大城市，同樣數(shù)以千萬計(jì)的人口在異地從事工商業(yè)。這三類人口對所在城市貢獻(xiàn)了大量稅收，但卻難以全部享受理應(yīng)得到的公共服務(wù)和公共品。另一方面，這些外來人口也多在其常住地政府的正常管理范圍之外。城市政府之所以這樣做，主要是為了回避其對常住外來戶籍人口的福利責(zé)任。但這一做法的后果，卻是政府對公民的管理存在失靈。從國民平權(quán)與政府有效管理兩個(gè)角度看，現(xiàn)行戶籍制度都應(yīng)廢除，轉(zhuǎn)而建立以保障國民自由遷徙權(quán)為基本原則的居民戶籍登記制度。這種制度的具體操作方案，就是“以房管人”。但，這里的房，不是指“房產(chǎn)”。如果是這樣，大多數(shù)白領(lǐng)和農(nóng)民工就不可能在常住地獲得戶籍，改革就不過是有些城市為刺激房地產(chǎn)市場而曾出臺的政策：買房送戶口。合乎平等原則的“以房管人”，其實(shí)就是以戶籍隨人轉(zhuǎn)為基本原則，一個(gè)人常住某地，即可獲得該地的戶籍。

　　因此，理想的戶籍制度是自動(dòng)登記制度。一個(gè)人出生在某地，就自動(dòng)登記為該地戶籍。若其離開原有戶籍登記地，進(jìn)入另一個(gè)地方，不論是城市、鄉(xiāng)村，居住一定時(shí)間，并準(zhǔn)備長期居住下去，就應(yīng)當(dāng)獲得本地戶籍。當(dāng)然，不論人口遷入對一個(gè)地方利大還是弊大，遷入地政府都可以設(shè)置戶口登記標(biāo)準(zhǔn)，比如，欲登記為本地居民的遷入者在本地已連續(xù)居住兩年或三年;有住房，不論是自有房產(chǎn)還是長期的房屋租賃合同;或者即便沒住房，但有投親靠友情形等。自動(dòng)登記制度區(qū)別于如今戶籍制度的關(guān)鍵在于，凡是合乎這些標(biāo)準(zhǔn)者，地方政府必須自動(dòng)登記�，F(xiàn)有戶籍制度也設(shè)立了諸多入籍條款，卻保留了審批制度，結(jié)果，不少合乎標(biāo)準(zhǔn)者依然不能登記為本地居民戶口。

　　有專家解讀“以房管人”制度時(shí)說：“戶籍制度改革要考慮實(shí)際情況，要因地制宜，像北京這種人才飽和的城市就暫時(shí)不適合放開。”這是大城市政府的普遍想法。但這種想法其實(shí)屬于鴕鳥政策。即便不登記這些常住的外來人口為本地戶籍，他們?nèi)匀痪幼≡诒镜兀�使用著本地的公共品，比如地鐵、道路、醫(yī)院、水、電、氣等。政府確實(shí)可以回避某些公共品供應(yīng)責(zé)任，但同時(shí)，政府對他們也就沒有完整的管理權(quán)，這意味著城市的治理秩序存在缺口，最終蒙受其害的還是城市政府與戶籍人口。

　　觀點(diǎn)意見

　　戶籍制度改革，沒有產(chǎn)生根本性的沖擊

　　所謂“戶籍制度文化”，是長期戶籍制度之下社會(huì)權(quán)益的不合理所形成的觀念。農(nóng)村孩子生來就是農(nóng)村戶口，進(jìn)了城的農(nóng)村居民是“跳了龍門”;即便是大城市與小城市之間也因著經(jīng)濟(jì)上的差距有著身份的差異。

　　比如引起媒體廣泛關(guān)注的“講上海話有沒有文化”的爭論中，一部分人所謂“燒香趕走和尚”的論調(diào)即是這類文化的代表。在一些人看來，城市原住民才是城市的主人，所有外來者則是客人�？腿瞬荒軗屃酥魅说娘埻�，更不能搶主人的頭銜“戶口”。如此觀點(diǎn)，凸顯了自大與自閉，而對以國際化大都市為目標(biāo)的城市而言，是不利于發(fā)展的。

　　一直以來，中國許多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市被看成“改革開放前沿”，所謂改革開放，不僅是對外開放，還有對內(nèi)開放。對外尋找發(fā)展通道，對內(nèi)謀求合作機(jī)遇，而戶籍制度改革便是對內(nèi)開放的一種。如何調(diào)整戶籍制度下的利益格局，破除戶籍制度背后的地方保護(hù)壁壘，沖破傳統(tǒng)的“戶籍制度文化”，是改革開放前沿城市的使命。

　　戶籍制度改革，不能只考慮精英

　　大家也應(yīng)該認(rèn)識到，戶籍制度的改革有一個(gè)大的趨勢和一個(gè)大的方向是不可以逆勢而行的，戶籍制度的改革應(yīng)該是有助于人的解放和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，切實(shí)實(shí)現(xiàn)《憲法》賦予公民的權(quán)力。如果各地都自說自話，把各地戶口當(dāng)成獎(jiǎng)勵(lì)有才能人的獎(jiǎng)品，把戶籍改革弄成是讓少數(shù)有能力的精英得到他們想得到的城市戶口，恐怕那和在戶籍制度上實(shí)現(xiàn)真正平等的全世界都認(rèn)同的宗旨背道而馳了。

　　最優(yōu)社會(huì)流動(dòng)，需要解放戶籍桎梏

　　“人挪活、樹挪死”，然而以戶籍制度為桎梏的中國式流動(dòng)，往往成為一種令人尷尬的身份迷失:從最初的“盲流”到“外來工”、“農(nóng)民工”，在工不工、農(nóng)不農(nóng)之間，始終連最基本的身份融入都無法做到，猶如成為一片無根的浮萍，改革開放三十多年以來，我們已經(jīng)親身感受了社會(huì)流動(dòng)帶給我們的種種好處，但是具體在個(gè)體層面，這些流動(dòng)的人員，卻一直默默忍受著不合理戶籍制度的束縛，而且也限制著社會(huì)流動(dòng)的最優(yōu)化。

　　人口流動(dòng)是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，有利于人才交流和勞動(dòng)力資源配置和社會(huì)均衡發(fā)展�？焖俚慕�(jīng)濟(jì)發(fā)展必然產(chǎn)生大量的人口流動(dòng)，美國、澳大利亞以及我國香港等地都是世界上人口流動(dòng)量大，人員遷徙最頻繁的國家和地區(qū)，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之地。而再從社會(huì)學(xué)角度看，人口流動(dòng)分為向上流動(dòng)和向下流動(dòng)，一個(gè)社會(huì)如果缺少這樣可上可下的流動(dòng)，變成僵化的社會(huì)結(jié)構(gòu)，那么其危害性就是輕微的沖擊，都隨時(shí)可能導(dǎo)致這個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)崩盤。順暢的人口流動(dòng)能促進(jìn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷地新陳代謝。

　　改革措施

　　2014年6月30日，中共中央政治局召開會(huì)議，審議通過了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》。會(huì)議指出，加快戶籍制改革不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。

　　會(huì)議指出，加快戶籍制度改革是涉及億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的一項(xiàng)重大措施。要堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，尊重群眾意愿，不搞指標(biāo)分配，不搞層層加碼。要優(yōu)先解決好進(jìn)城時(shí)間長、就業(yè)能力強(qiáng)、可以適應(yīng)城鎮(zhèn)和市場競爭環(huán)境的人，使他們及其家庭在城鎮(zhèn)扎根落戶，有序引導(dǎo)人口流向。

　　會(huì)議強(qiáng)調(diào)，戶籍制度改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域配套政策制度改革。要完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，維護(hù)好農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)。要區(qū)別情況、分類指導(dǎo)，由各地根據(jù)中央的總體要求和政策安排，因地制宜地實(shí)行差別化落戶政策。要促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補(bǔ)，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。

　　改革亮點(diǎn)

　　2014年7月30日，備受關(guān)注的中國戶籍制度改革方案得以面世。

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