家鄉(xiāng)的田野作文
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周漢華，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所憲法與行政法研究室主任，原國務(wù)院行政審批制度改革專家咨詢組成員。
對話背景
新一屆政府推動的政府職能改革，在2013年全國兩會后，以取消部分行政審批權(quán)力和放權(quán)給地方等形式加速推進(jìn)。5月中旬，國務(wù)院分兩批取消和下放了133項(xiàng)行政審批事項(xiàng)。
自2002年中央政府開始行政審批改革，到2012年，國務(wù)院已先后分6批取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的近七成。
周漢華提出，應(yīng)該重視對新增的行政審批項(xiàng)目進(jìn)行檢查、評估，防止一些舊的審批項(xiàng)目改頭換面、卷土重來。
新增行政審批項(xiàng)目值得重視
中國青年報(bào)：前不久，國務(wù)院宣布取消和下放了133項(xiàng)行政審批，這已經(jīng)是從2001年開始取消或調(diào)整的第七批了，從數(shù)字來看，成績似乎很不錯(cuò)。
周漢華：我們計(jì)算了一下，經(jīng)過前些年的改革，中央層面上被取消或調(diào)整的行政審批項(xiàng)目總數(shù)是2497項(xiàng)，占原有總量的69.3%，原來的總量是3603項(xiàng)。
這些年也出現(xiàn)了邊清理、邊新增的現(xiàn)象，而且新增的速度很快，容易讓行政審批改革出現(xiàn)反彈。
中國青年報(bào)：僅從目前剩下的行政審批項(xiàng)目數(shù)量上，能看出10多年行政審批改革的效果嗎?
周漢華：如果從目前中央層面上剩下的1000多項(xiàng)行政審批這個(gè)數(shù)字來看，在世界上可以算是很少的，日本有8000多項(xiàng)許可或認(rèn)可，美國聯(lián)邦州和地方政府都有審批項(xiàng)目。
我想我們可能更多的還要講體驗(yàn)，從公眾的感受出發(fā)來推進(jìn)改革。比如大家最關(guān)注的異地準(zhǔn)生證，類似這樣的問題，如果能給公眾解決，公眾的感覺就很好。比如深圳進(jìn)行的工商登記制度改革，降低了創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的門檻，它帶來了很好效果。
行政審批改革還要對增量審查和控制
中國青年報(bào)：單從數(shù)字上看，5月中旬國務(wù)院決定取消和下放的行政審批項(xiàng)目數(shù)量是近6年來最少的一次，但針對國家發(fā)改委的行政審批改革力度是歷次最大，取消了14項(xiàng)國家發(fā)改委對企業(yè)投資的核準(zhǔn)權(quán)，下放了發(fā)改委12項(xiàng)核準(zhǔn)權(quán)，今后地方在行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的城市軌道交通建設(shè)、區(qū)域內(nèi)的鐵路線路建設(shè)、機(jī)場擴(kuò)建等項(xiàng)目，將由地方投資主管部門審批，這些舉措都得到了很好的評價(jià)。
周漢華：改革進(jìn)行到現(xiàn)在，難度越來越大，剩下的行政審批項(xiàng)目都是含金量很高的。行政審批改革要減的其實(shí)是政府權(quán)力，要限制的是行政權(quán)力。
中國青年報(bào)：《行政許可法》實(shí)施近10年了，在限制設(shè)立行政審批方面起到的效果如何?
周漢華：2012年10月，國務(wù)院公布了第六批調(diào)整和取消的行政審批項(xiàng)目，提出“兩個(gè)凡是”， 凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的事項(xiàng)，政府都要退出。凡可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的事項(xiàng)，
一律不設(shè)前置審批。
當(dāng)年起草《行政許可法》，最重要的立法意圖是想使所有的行政許可行為，不管叫什么名稱，都受《行政許可法》的規(guī)范，當(dāng)時(shí)國務(wù)院法制辦進(jìn)行過梳理，找到諸如許可、審批、核準(zhǔn)、備案、登記、保薦函、無異議函等90多個(gè)名稱，五花八門。但《行政許可法》出臺沒多久，就出現(xiàn)了“非許可審批”、“備案制”、“核準(zhǔn)制”等提法，現(xiàn)在很多行政機(jī)關(guān)，都是用核準(zhǔn)、登記備案、非許可審批等方式來規(guī)避《行政許可法》，這種情況該誰來制止，一直沒有強(qiáng)有力的權(quán)威執(zhí)法機(jī)關(guān)存在，所以《行政許可法》一些規(guī)定被架空，難以落實(shí)。
現(xiàn)在的行政審批改革機(jī)制，主要對存量進(jìn)行清理，增量部分缺乏集中審查、控制機(jī)制，有些改頭換面為其他名稱、其他形式出現(xiàn)，比如核準(zhǔn)制、備案制乃至其他一些冠冕堂皇的名稱，其實(shí)是借其他包裝來達(dá)到實(shí)際審批的目的，而且因?yàn)樾问降碾[蔽，很難對此有全面的統(tǒng)計(jì)和掌握。
行政審批改革需要權(quán)威部門來主導(dǎo)
中國青年報(bào)：剛才你也談到《行政許可法》對于設(shè)立行政審批的主體和程序有著嚴(yán)格的規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中情況如何?
周漢華：我國的立法機(jī)關(guān)國務(wù)院法制辦和全國人大常委會法工委，某種程度能起到對行政法規(guī)、法律中設(shè)立行政審批進(jìn)行事前審查、把關(guān)的作用。理論上說，如果他們有足夠的權(quán)威，是可以攔下濫設(shè)的行政許可的，實(shí)踐中他們確實(shí)也發(fā)揮了這個(gè)作用。
舉個(gè)例子，2009年《保密法》修改時(shí)，國家保密局曾經(jīng)提出要增加一項(xiàng)涉密資格許可規(guī)定，由他們來對哪些賓館、飯店，哪些印刷廠可以召開涉密的會議，可以印刷涉密的文件等，頒發(fā)許可，這一動議當(dāng)時(shí)遭到了法工委的強(qiáng)烈反對，最終沒能寫進(jìn)法條中。
但現(xiàn)在只靠這個(gè)機(jī)制來裁斷，還是靠不住，因?yàn)榉ㄖ妻k和法工委都是純粹的法律部門，基本就法論法，沒有進(jìn)行成本收益、規(guī)制影響分析的職能，并且他們也沒有法律授權(quán)進(jìn)行專門的許可控制。
中國青年報(bào)：新一輪行政審批改革的牽頭部門是中央編辦。對于這項(xiàng)工作的繼續(xù)推進(jìn)，你有何建議?
周漢華：這需要中央的頂層設(shè)計(jì)，到目前為止，行政審批改革一直需要審批部門的同意，這直接招致改革的主導(dǎo)權(quán)由被改革部門控制，而不是在改革主導(dǎo)部門手上，因此，這必然招致觸及核心利益的改革事項(xiàng)難以推進(jìn)。
不妨考慮常設(shè)一個(gè)綜合的權(quán)威部門推進(jìn)行政審批制度改革，綜合編辦、監(jiān)察、法制、改革、財(cái)政等部門的力量。中央編辦負(fù)責(zé)推進(jìn)具體改革事項(xiàng)，相當(dāng)多的行政審批更改涉及法律法規(guī)修改，應(yīng)把立法部門納入，與行政審批這一事前審批相比，事后監(jiān)管更加重要，因此，監(jiān)察部門也不可或缺，這樣更容易形成合力。
目前，不少國家對行政審批的管理已進(jìn)入量化階段，如美國管理和預(yù)算辦公室下設(shè)信息與監(jiān)管事務(wù)辦公室，專門負(fù)責(zé)對每一項(xiàng)政府審批的合法性進(jìn)行分析，作出成本和收益衡量，中國可借鑒類似做法。
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