關于建立法官助理制度的調研報告

近年來，隨著依法治國觀念的逐漸深進人心，司法改革已經成為我國司法機關乃至各界共同面臨的一項重要課題。當前人民法院的改革已經進進一個關鍵時期，在做好審判機制改革的同時，進行推進創(chuàng)新，以切實解決司法公正、司法效率、司法環(huán)境方面存在的，把握司法改革這一性的機遇。近來，最高人民法院提出，法官助理制度將預備在全國法院實施，該項制度的推行奏響了法官職業(yè)化建設的前奏曲，同時，對于緩解基層法院在審判工作中面臨的各種壓力與矛盾、進步工作效率也將起到促進的作用。本文通過詢問法院工作職員和互聯(lián)調查等方式針對法官助理制度的建立和具體實施進行了調查，并擬對基層法院法官助理制度的構建作一初步探討。

　　一、法官助理及法官助理制度概述

　　1、法官助理和法官助理制度的概念

　　何謂法官助理，筆者根據(jù)法學基礎并通過此次調研活動結合國內外的相關經驗可得出如下概念：所謂法官助理就是法院內部通過選任產生的，在案件審理過程中協(xié)助法官處理包括調查、取證、投遞等程序性事務的相對獨立的個人。法官助理制度則是各級法院內部建立的具體規(guī)范法官助理的選任、職責分工、賞罰等的一系列治理制度。

　　2、法官助理制度的特點

　　法官助理不同于傳統(tǒng)意義上的法官、書記員，它具有自身鮮明的特點：（1）法官助理具有相對獨立性。法官助理對法官有協(xié)助工作的義務，但并不意味著其將隸屬于法官領導，相反，兩者之間應當是相互配合、相互制約、相互監(jiān)視的關系。同樣，法官助理與書記員之間也存在這種分權制衡的關系。（2）法官助理有明確的職責分工。過往的“審書制度”輕易產生權責不明的弊端，法官助理制度的建立使三者之間的職責分工更加明確。

　　二、法官助理制度的治理體制

　　1、法官助理的來源。

　　國外的法官助理一般來源于高等法學院的優(yōu)秀畢業(yè)生，其能直接參與審判過程中實務性的操縱實質上是得益于法學院的高度專業(yè)性、職業(yè)性的練習；縱觀我國高等法學教學情況，則多數(shù)缺乏針對性，畢業(yè)生多是在紙上能侃侃而談而實際操縱能力差（盡非針對畢業(yè)生能力）。

　　筆者以為，要求方式適應法院的改革在短期內顯然是不現(xiàn)實的，在現(xiàn)階段，如�？捶ü僦�理在聘用后立即切進工作，來源可考慮以下方面：（1）原審判員和助理審判員。法官員額確定后，不在法官員額范圍之內，且自身愿意擔任法官助理的職員；（2）法院中現(xiàn)有已經通過初任審判員或通過國家同一司法考試但尚未任命為法官的職員；（3）不具備擔任法官助理所要求的學歷，但具有豐富的審判經驗，經考核合格的優(yōu)秀在編書記員；（4）向社會公然招募最低限高等院校專業(yè)本科以上學歷畢業(yè)生或確實操縱能力優(yōu)秀者。

　　目前正屬于司法改革的過渡時期，法官助理的來源多樣化能彌補專業(yè)性法律人才的短期缺乏。

　　2、法官助理的職權。

　　有的觀點以為，法官助理在庭前可以對案件進行簡單調解，出具調解書，對所調解案件承擔責任甚或在普通程序案件中任合議庭成員，參加開庭、合議，對此觀點我們不予認同。最高人民法院提出設立法官助理，目的是通過公道劃分審判工作職責，理順法院審判職員與其他各類審判輔助職員的關系，保證法官專事案件的審理工作，以實現(xiàn)司法資源的公道配置，進步審判質量和效率。故法官助理應是協(xié)助法官從事審判業(yè)務的輔助職員，應該明確的是法官助理本身沒有審判權，只是在現(xiàn)行的法官工作任務中一部分將分離出來，由法官助理承擔。進行調解并出具調解書以及參加合議勢必將法官助理權限擴大，終極導致案件審判的權責不清、錯案無法追究。

　　那么，哪些工作應由法官助理來進行呢？筆者以為，法官助理應進行如下工作：

　�。�1）案件庭前預備工作。包括：①案件起訴文書；②應訴通知書、出庭通知書（開庭傳票）的投遞；③案件的開庭日期排定；④為法官收集預備材料；⑤主持交換證據(jù)；

　�。�2）案件審理過程中輔助工作。包括：①在法官的指導下，帶領書記員（或由兩名法官助理）進行調查取證、勘驗、委托鑒定等工作；②案件移送；③補收訴訟費或收取案款；④接待當事人，進行談話或詢問并記進筆錄；⑤安排合議庭合議；

　�。�3）案件審理結案后的后續(xù)工作。包括：①投遞裁判文書；②案件的報結工作；③辦理案件上訴的有關手續(xù)；④通知并為當事人收取或發(fā)回案款；⑤協(xié)同法官進行案件的整理、匯報等工作。

　　法官助理的工作需要在實踐中不斷的摸索經驗以加以確定，故在上述過程中，法官應隨時指導并安排法官助理的工作，協(xié)調好其與書記員之間工作的分配；同時法官助理應及時將有關情況報告法官，防止因工作協(xié)調不一致造成程序錯誤或重復勞動，終極不能達到進步工作效率的目的。

　　3、法官助理的治理機構

　　在明確了法官助理權責后，法官助理治理制度及治理機構的建立是迫切要解決的題目。

　　筆者在研究基層法院法官助理試點改革后發(fā)現(xiàn)，基層法院對于法官助理均無專門的治理機構，也未出臺相應治理制度，一般沿襲原對于書記員的治理制度，出現(xiàn)權責不明、分工不清或有令不行的情況，一般的解決方法是向庭長反映，無明確的治理標準，這樣不利于審判工作的進展及對法官助理的制約。但假如增加新的治理機構，勢必造成基層法院增加支出、治理機構龐雜，不利于正常工作的進行及審判效率的進步。

　　在這一點上，是否可以增加《法官法》關于法官考評委員會職能的規(guī)定，將法官考評委員會設為常設機構，由院長直接領導，選舉考評委員會委員，治理法官及法官助理，改變用行政手段治理的機制。

　　法官（助理）考評委員會可以增加如下職能：

　�。�1）法官助理的來源，把好法官助理的來源關�，F(xiàn)階段法官助理來源上文已有闡述，不做贅述。法官助理來源的多樣性決定了必須有一個機構對于來源進行審核、把關，此點是保證審判工作質量的條件。

　�。�2）法官助理的考核。法官有考核制度，書記員考核制度也正在建立，作為二者的有效銜接、法官助理也應建立相應的考核機制，定期對其素質、業(yè)務素質等方面進行嚴格的考核，將考核結果作為提升、降級、淘汰的依據(jù)。

　　由法官（助理）考評委員會治理法官助理可以建立健全法官助理的競爭機制，使“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”，終極達到級別上能高低、崗位上能上下、職員上能進出的目的，保障法院的審判職員始終保持新鮮血液。

　　三、法官助理制度的先進經驗

　　法官助理制度最早出現(xiàn)在國外，因案件的增多，為了進步審判效率、輔助審判，法官助理制度逐漸產生，并終極快速。在各國均有不同的表現(xiàn)形式及職能。

　　在美國，自20世紀30年代起，聯(lián)邦法院的法官雇傭新從法學院畢業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生擔任一年或兩年的助手已經成了普遍的做法。70年代后，由于案件的增加，上訴法院開始聘用法院助理。在日本，法院書記官參加法院事務的部分治理，并以自己的名義行使部分的司法權，此外還可以進行調查。在奧地利，法院助理有權就支付命令、案件受理登記、令狀的執(zhí)行以及裁定的修改等事情做出決定。

　　如房山區(qū)法院試行了“3-2-1”制度，即由選任產生三名法官，負責主持庭審、居中評斷、依法裁判，并對案件的審判質量承擔全部責任；兩名法官助理進行程序性事務處理，負責完成調查取證、投遞、接待當事人和律師、采取保全措施、組織預備庭、安排開庭日期等庭前預備的事務性工作，法官助理就其工作向整個“3-2-1”審判組承擔責任；由一名書記員負責庭審記錄，其專職負責三名法官的庭審記錄。

　　崇文區(qū)法院試行了“1-1-1”制度，即審判治理模式下采取一名法官、一名法官助理、一名書記員組成一組，職員固定，以法官為中心，法官助理、書記員輔助法官進行審判工作。在審判工作中以法官為主導，法官助理、書記員服從法官的指令、安排，書記員在不法官指令、安排的條件下，對于法官助理的指令、安排應予服從。出現(xiàn)題目應互相協(xié)商，如協(xié)商不成，可向庭領導反映解決。

　　除此之外還有其他各地的法院試行了類似的制度，如北京市海淀區(qū)法院試行“一四二”審判模式、北京市宣武區(qū)法院試行“一二一”審判模式、江西省鉛山縣法院試行“二逐一”審判模式、江蘇省常州市中級法院試行“三二一”審判模式、浙江省奉化縣溪口法庭實行“三二一”審判模式等等。（其中間環(huán)節(jié)均為法官助理）

　　上述各地法院的改革，對于進步工作效率及審判質量起到了極大的推動作用，同時也證實了法官助理制度在基層法院的極大的生命力。

　　在此主要先容北京市房山區(qū)法院“三二一審判機制”的具體做法，以為鑒戒之用。北京市房山區(qū)法院于2000年2月創(chuàng)制并率先實施的“三二一審判機制”改革，可以說是一種新型審判機制。通過這項改革，在審判組織中設置了法官助理，重新配置了審判資源。它的實踐對完善審判委員會的職責，落實審判長選任制度，建立院、庭長開庭制度，開展法官定編、設置法官助理制度及其他有關的審判組織改革和人事制度改革，均產生了積極的推動作用。

　　1、“三二一審判機制”的

　　“三二一審判機制”是指在審判長、獨任審判員選任制的基礎上建立起來的以審判長為中心，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個審判組，共同開展審判活動的職責明確、分工負責、監(jiān)視有力的審判工作機制�！叭�二一”的名稱是對這一審判機制的職員配置結構的形象反映。其中的“三”是指經選任產生并負責案件審判的三名法官（其中一名為選任審判長），他們的職責就是主持庭審、居中裁判、全權負責案件的審與判，并對案件的審判質量負全部責任。其中的“二”是指負責案件庭前預備工作的兩名法官助理，他們對整個“三二一”審判組負責，而不是對其中的單個法官負責，其職責就是完成調查、取證、投遞、組織預備庭、安排開庭日期等事務性工作。其中的“一”是指負責庭審記錄工作的一名書記員（或速錄員），其職責是負責三名法官的庭審記錄。三者之間既配合又制約，形成職責明確、分工負責、監(jiān)視有力的審判工作機制。

　　2、“三二一審判機制”是一種新型的審判工作機制

　　首先，“三二一審判機制”針對法官數(shù)目多但整體素質不高、權力廣泛卻職責不明這一現(xiàn)狀，改革了法官的任免制度�！叭�二一審判機制”貫徹落實《人民法院五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）提出的審判長、獨任審判員選任制度，按照德才兼?zhèn)�、公平競爭、能上能下的原則，從眾多的具有審判職稱的職員中選出少量法學功底較深、審判實踐經驗豐富的審判職員，讓這些職員擔任審判長和獨任審判員，將他們充實到審判第一線，改變過往法官職業(yè)的大眾化形象，逐步實現(xiàn)法官的精英化。“三二一審判機制”進一步明確了法官的職責權限，改變審理案件過程中的匯報審批制度，法官對其審理的案件有完全的裁判權，不必請示匯報，就可以簽發(fā)文書。同時，法官對其裁判的案件承擔完全的責任。這就改變了過往“審者不判，判者不審”的狀況，避免了雖有錯案追究制度卻不能落實錯案責任的尷尬。

　　其次，“三二一審判機制”突破了傳統(tǒng)的“審書（審判員＋書記員）組合”模式，設置了法官助理一職，改革了審判組織結構。我國現(xiàn)行的三種審判組織形式除審判委員會以外，在開展審判活動時都采用“審判員＋書記員”的結構。從案件投遞、調查取證、安排開庭日期等庭前預備工作到開庭審理、判決的形成，再到宣判和投遞裁判文書，最后到案卷回檔，審判員和書記員都參與其中，沒有實現(xiàn)審判資源的公道配置�！叭�二一審判機制”改革了上述結構模式，設置了法官助理，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個審判組。“三二一審判機制”在審判組織形式上仍然堅持獨任審判和合議庭制度，即在簡易程序中，“三二一”審判組中的三名法官分別為獨任審判員，各自按法官助理排定的時間開庭審判；在普通程序中，這三名法官組成合議庭，并固定由其中被選任的審判長擔任合議庭審判長，實行合議制原則，但在審判組織的結構上采用了“法官＋法官助理＋書記員”的模式，并明確規(guī)定了三者之間的職責權限，即法官負責庭審裁判，法官助理主持庭前預備工作，書記員負責庭審記錄。這樣，法官從繁重的事務性工作中解脫出來，專心致力于審判工作。

　　再次，“三二一審判機制”突破了過往審判員與書記員師徒式的關系模式，加強了審判組織內部的監(jiān)視關系。在過往的審判機制下，由于審判員與書記員是一對一的配置關系，且審判員對書記員具有領導、治理和培養(yǎng)的職責，因此，審判員與書記員之間實際上形成了一種師徒式的關系模式。在這種關系模式下，審判員與書記員在審判活動中很難熟悉到各自的獨立價值，審判員不僅經常地做些本屬于書記員的工作，也經常將屬于自己職責范圍內的事項交給書記員往做。

　　“三二一審判機制”通過增想法官助理和設定法官、法官助理及書記員的職責，改變了審判組織職員間的關系模式。法官、法官助理和書記員具有各自獨立的職責，法官與法官助理、書記員之間不是統(tǒng)屬關系，而是協(xié)作、監(jiān)視關系。法官助理和書記員作為審判輔助職員，不是聽命于某個法官，而是對整個“三二一”審判組負責，法官在審判程序方面受到了有效的監(jiān)視和制約。

　　四、實行法官助理制度的意義

　　當前，基層法院在審理案件過程中面臨如下幾個大矛盾：

　　1、收案數(shù)目連年大幅度攀升與審判職員數(shù)目不變的矛盾

　　隨著我國市場的有序，各基層法院案件數(shù)目激增，最明顯的是民事與刑事案件數(shù)目的增長；而同時，基層法院審判職員的配置有的基本未變，有的則隨著司法改革的推進有著下降的趨勢，二者形成相對的不均衡。

　　2、案件類型的變化對理***底的要求與審判職員工作繁重而無暇的矛盾

　　在案件數(shù)目增長的同時，案件類型也向多元化、新奇化、專業(yè)化發(fā)展。例如民事案件隨著大民法思路的構建，憑一本《民法通則》、一本《婚姻法》走遍天下的日子已不復存在，判案思路正向深度與廣度發(fā)展，對于審判職員法律的運用與把握提出了較高的要求；同時，在繁重的工作壓力下，審判職員往往利用業(yè)余時間加班結案，我熟悉一位法官，他一年結案800件，均勻每工作日3件，試想在此種條件下，他還有時間往仔細鉆研每個案子、往著述深造嗎？

　　3、審判員、書記員權責不明確的矛盾

　　現(xiàn)各基層法院大多實行“一審一書”、“兩審一書”或書記員室同一治理制度，此種配置輕易造成審書權責不明確、分工不細致；中間環(huán)節(jié)的缺乏，使審書矛盾增多、工作效率低下，不利于當事人利益的保護及司法改革的進行；同時，職員配置的緊張往往使基層法院不得不出現(xiàn)一些一人開庭、一人調查的違法現(xiàn)象。

　　綜上所述，可以看到基層法院審判工作中的種種矛盾，迫切需要審判機制的變革，法官助理制度在基層法院推行、實施勢在必行，該制度的實施必將改變過往的一些缺陷。

　　仍以房山區(qū)法院的“三二一”審判模式為例，“三二一審判機制”改革是近年來人民法院在探索審判體制創(chuàng)新過程中取得的又一成果，其核心是法官助理的設置。在法院內部設立法官助理無疑為實現(xiàn)審判職員公道分流提供了渠道，對逐步實現(xiàn)法官的精英化，優(yōu)化審判資源的公道配置，都將起到長遠的積極意義。

　　“三二一審判機制”改革是一種體制創(chuàng)新，其進步意義主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面，這一改革創(chuàng)造性地貫徹了《綱要》精神；另一方面，這一改革適應了審判工作未來發(fā)展的趨勢。從審判工作本身的特點和現(xiàn)實需要來看，強化合議庭職責，減少法官數(shù)目，提升法官素質，增加審判輔助職員，進一步增強審判的透明度和法院審判的獨立性，加強和完善人民法院的內部監(jiān)視機制是審判工作未來發(fā)展不可逆轉的趨勢�！叭�二一審判機制”改革正是敏銳地反映了這一趨勢，其“精選審判職員、強化審判職責、優(yōu)化資源配置、夸大職能分離、加強內部監(jiān)視”的改革思路，使“三二一審判機制”改革更具有前瞻性意義。

　　一個新制度的實施不會一帆風順，改革應是在一次次探索與失敗的基礎上汲取經驗，法官助理制度也不會例外。幅員遼闊，法官助理制度改革很難制定同一的規(guī)范與標準，例如很少有法學院畢業(yè)的學生愿意到某個法院的法庭或某偏遠地區(qū)的基層法院擔任法官助理，即使愿意，這些助手會不會象美國法官助理制度已經顯示的一樣，掩蓋了很多法官專業(yè)知識和職業(yè)能力的欠缺，造成法官對助理的過分依靠？這就注定各地法院必須結合當?shù)氐膶嶋H情況，在最高院的指導下制定適合自己的法官助理制度。

　　中國的司法改革需要一種實際的、務實的、具體的研究和操縱，實際上，司法制度是制度的一個部分，司法制度改革的研究不應狹義的回于法學研究范疇，而是屬于一個***學范疇，其中涵蓋了學、經濟學、社會學的研究。在結合各方面因素后，對每一項措施都要盡可能細心論證，對可能的后果予以仔細的、權衡和取舍，鑒戒和借助其他相關社會學科研究的和成果，對改革中出現(xiàn)的進行細致的實證研究并做出適當?shù)娜∩�，深進徹底的進行我國的司法改革，建立健全有我國特色的司法體制。

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